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苏绍龙:论党内法规的制定主体
2019年05月31日 16:18 来源:《四川师范大学学报:社会科学版》2018年第5期 作者:苏绍龙 字号

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作者简介:

  作者简介:苏绍龙,武汉大学a.法学院,b.政治学博士后科研流动站,c.党内法规研究中心,武汉 430072 苏绍龙(1988- ),男,云南大理人,法学博士,武汉大学法学院讲师、政治学博士后科研流动站研究人员、党内法规研究中心特聘研究员。

  内容提要:党内法规制定主体是依据规定或授权,审议批准党内法规及其修改、废止和解释的党组织。现行党内法规关于制定主体的规定较为概括,在各层级党内法规制定工作中都存在一些问题,如制定主体与解释主体的关系、党的全国代表会议是否具有制定主体资格和“中央各部门”的具体范围等。明确这些问题,具有重要的理论和实践价值,有助于推动形成党内法规理论体系引领实践并修订完善《中国共产党党内法规制定条例》等党内法规。

  关 键 词:党内法规/制定主体/依规治党/深化党和国家机构改革

  标题注释:2018年度国家社科基金青年项目“推进合宪性审查视阈下的备案审查制度及衔接联动机制研究”(18CFX016)。

  近年来,随着党内法规制度建设驶入“快车道”,党内法规研究逐渐兴起,然而大量研究成果严重同质化、问题意识离散的问题比较突出。党内法规研究除了需要宏大的“意识流”,当前更加迫切需要稳健的“理论流”和精细的“技术流”,着眼实践研究基础和现实问题,扎实建构理论体系,唯此方能为到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系提供相适应的理论支撑。

  本文所指的党内法规,是《中国共产党党内法规制定条例》(中发[2012]5号①,以下称《制定条例》)规定的党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则等七种用以规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章,不包含其他党的制度形式?!吨泄膊车衬诜ü嬷贫ǔ绦蛟菪刑趵?中发[1990]13号,以下称《暂行条例》)和《制定条例》施行以来,党内法规制定主体(或称制定机关)在规范上总体明确,即“制定主体特定”[1],但由于党内法规制度建设的任务繁重,基础理论研究的供给相对贫乏,部分工作体制机制还不十分完备,实践中,党内法规制定主体相关制度存在着一些问题有待厘清,个别问题还较为突出、亟待规范,本文即就此方面试作论析。需要说明的是,党内法规制定主体的相关制度与党内法规的制定权限、制定程序和效力位阶等问题密切关联,因而本文的部分探讨对此也会有所涉及。

  一 党内法规制定主体的规范意义

  (一)党内法规制定主体的基本规范意义

  党内法规的制定是创制党内法规以及对党内法规进行修改、废止、解释的活动,是党内法规立、改、废、释活动的集合概念。党内法规的制定主体就是依据规定或授权享有党内法规立、改、废、释审议批准权的党组织,亦即有权审议批准党内法规及其修改、废止和解释的党组织。在现行党内法规制度体系中,作为最根本和最高效力的党内法规的党章并没有就党内法规的制定主体及其权限等事项作出规定,而是由《制定条例》较为集中地规定,另有中央授权决定明确其他制定主体。具体而言,《制定条例》第二条在阐明党内法规的规范意义时,将制定主体列举为“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委”,在附则第三十四条中又特别规定“中央军事委员会及其总政治部依照本条例的基本精神制定军队党内法规”。党章规定党的中央军委组成人员由中央委员会决定,中央纪委在中央委员会领导下进行工作,对比而言,《制定条例》在表述上将中央纪委和中央军委在“党的中央组织”之外单独列明,较《暂行条例》更突出中央纪委和中央军委作为党内法规制定主体的地位。中共中央2016年12月印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》,提出探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。2017年5月,中央决定在沈阳、福州、青岛、武汉、深圳、南宁、兰州等7个城市开展党内法规制定试点。

  据此,根据现行《制定条例》和中央授权决定,党内法规制定主体在规范层面包括党的中央组织、中央纪委、中央各部门,中央军委及其总政治部,各省、自治区、直辖市党委,受权试点副省级城市和省会城市党委,分别制定中央党内法规、纪检党内法规、部门党内法规、军队党内法规和地方党内法规②。除此之外的任何党组织,均不属于党内法规制定主体,无权制定党内法规,但可以根据规定和中央文件精神制定规范性文件,作为党内法规体系的重要补充。

  (二)两个关于党内法规制定主体的特殊问题

  在阐释基础规范后,有两个关于党内法规制定主体的特殊问题,有必要在研究具体问题之前先予释明。

  一是党内法规制定主体与解释主体之间的关系。解释是党内法规制定的特殊形式。根据《制定条例》规定和实务运作,同一部党内法规的制定主体与决定修改或废止的主体是同一的,而同一部党内法规的制定主体与解释主体却有相对分离的情形,但仅限于中央党内法规?!吨贫ㄌ趵返诙盘醯谝豢罟娑?,“中央党内法规解释工作,由其规定的解释机关负责。本条例施行前发布的中央党内法规,未明确规定解释机关的,由中央办公厅请示中央后承办”,亦即中央党内法规通常作“授权解释”,而在《制定条例》施行前发布的中央党内法规,未明确规定解释机关的,由中办请示中央后承办。例如《中国共产党党务公开条例(试行)》规定:“本条例由中央办公厅会同中央组织部解释”;《中国共产党纪律处分条例》规定:“本条例由中央纪律检查委员会负责解释”;《中国共产党统一战线工作条例(试行)》规定:“本条例由中央统战部负责解释”。通过对现已公开发布的中央党内法规进行梳理可以发现,中央党内法规规定的受权解释主体通常是中央纪委和党中央各部门。这些主体同时也是纪检和部门党内法规的制定主体,在其对中央党内法规进行解释时,应将其定位为中央党内法规的受权解释主体,而非中央党内法规的制定主体,也非纪检和部门党内法规的制定主体。并且,之所以谓之制定主体与解释主体的“相对分离”,是因为根据中央规定,受权解释主体提出的中央党内法规解释草案须事先报请中央审批,故中央仍然是解释的实质决定者。同时,授权解释也不意味着中央组织自行解释权的放弃?;谄渲醒氲衬诜ü嬷贫ㄖ魈宓牡匚?,中央组织仍然可以自行解释,并且可以改变或撤销受权主体作出的解释。此外,根据《制定条例》第二十九条第二款,以及《中国共产党党内法规解释工作规定》(2015年7月6日印发,未公开发布,以下称《解释工作规定》)的规定,除中央党内法规之外的其他党内法规,遵循“谁制定谁解释”的原则[2],亦即制定主体与解释主体必须同一,排除授权解释。而实践中出现的地方党内法规授权或变相授权解释等问题,后文将另作检视。

  二是党政机关联合发布法规形式的文件时,参与印发的国家政权机关的属性。党内法规作为规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章,以党组织制定并发布为常态,不论由单个有权党组织抑或多个有权党组织制定发布。在实践中,基于体现党的领导,以及党内法规与国家法律法规相互促进的“交替领跑、相互强化”关系[1]等考量,有权党组织与同级行政机关等国家政权机关也时常联合发布法规形式的文件。在中央层面,如中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》(中发[2013]13号)等;中央部委层面,如中办、国办印发的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》(厅字[2016]6号)和《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》(中办发[2016]71号),中央组织部、教育部印发的《高等学校领导人员管理暂行办法》(中组发[2017]2号)等;地方层面,如河南省委、省政府印发的《贯彻落实中央八项规定实施细则精神的办法》(豫发[2017]29号),试点城市福州市委、市政府印发的《福州市“马上就办、真抓实干”若干规定(试行)》(榕委发[2018]5号)等。那么,这些党政机关联合印发法规形式的文件,其性质应当如何界定?如果属于党内法规,那么参与发布的国家政权机关是否就是党内法规制定主体?考虑以下因素,有助于我们理解这个问题。

  首先,党政机关联合发布的此类文件,形式上同时符合党内法规与行政法规、规章的名称、体例和表述规范等要求,但不同于党政机关其他规范性文件。当然,在实践和有关方面的规定中,规则、规定、办法、细则也可以作为党政机关规范性文件的名称③。然而,中办法规局和有权党组织的权威解读,都将此类文件定位为党内法规,而非效力位阶较低的同级党内规范性文件,更非政权机关规范性法律文件或一般规范性文件④[3]。此类文件通常采用有权党组织和国家机关联合印发“通知”的形式发布,使用有权党组织的发文字号,没有以部门或政府命令等形式发布,也没有使用国家机关的发文字号?!兜痴毓拇砉ぷ魈趵返谌盘酢胺ü?、规章方面的公文,依照有关规定处理”所指的“有关规定”,实际上即指《制定条例》和《立法法》《国务院工作规则》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等的规定⑤。对照行政法规与规章发布程序和形式的规定可以判断,此类文件也并不属于行政法规和规章。譬如,《党政机关厉行节约反对浪费条例》以“中共中央文件”形式、“中发”文号印发通知发布,通知中载明该条例“已经党中央、国务院同意,现印发给你们,请认真遵照执行”,尽管“条例”与行政法规的法定名称相重合,该条例也同时刊载于《国务院公报》⑥,但却没有使用“国务院令+法规全文”的行政法规发布形式⑦,不符合行政法规的法定发布程序和形式,因而性质上只应属于党内法规。当然,也有观点甚至文件起草者认为,这类文件兼具党内法规与政权机关规范性法律文件“双重属性”。例如《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》(中纪发[2004]25号,现已废止)由中央纪委、中央组织部、国务院国资委和监察部合署印发,起草者就认为因为该规定是四部门联合印发的,所以“既属于纪检条规⑧,又是行政规章”[4]。依循前述论证可对“双重属性”的观点加以反驳,而需要极为审慎地对待此类认识的原因在于,“双重属性”将给此类文件在备案审查、执纪执法甚至可能的司法适用及附带性审查等领域造成混乱。

  此外,党政机关联合发布的符合党内法规体例和发布形式等要件的文件,也并非毫无例外地属于党内法规,需要进行具体分析。例如,中央纪委国家监委联合印发通知发布的《公职人员政务处分暂行规定》,在体例和发布形式上都符合党内法规的要件,那么是否就属于党内法规呢?首先,中央纪委作为党内法规制定主体,与国家监委合署办公,然而该规定的制定依据是《监察法》,并非党章和其他党内法规,属于行使国家监察职能的专责机关且是最高监察机关的国家监委的职责范畴,因而该规定首先不属于中央纪委制定的党内法规和党内规范性文件。尽管该规定第七条、第八条等处有关于公职人员中的中共党员党纪处分与政务处分的时序安排、轻重相适应等规定,但这属于与《中国共产党纪律处分条例》等党内法规衔接协调的制度设计,并不能因此认定该规定为党内法规。其次,该规定以“国监发”的国家监委发文字号印发,未使用中央纪委印发党内法规等所使用的“中纪发”的发文字号,鉴于《监察法》等现行法律未授权国家监委可以制定如“监察法规”或“监察解释”等规范性法律文件,因而该规定在性质上只能认定为国家监委的规范性文件。

  明确法规属性后,更进一步的问题是,参与以党政机关联合发文形式发布党内法规的国家政权机关,是否因此属于党内法规制定主体?

  其一,从制发动因层面看,党政机关联合印发党内法规的情形主要涉及党的领导、特别是党管事项,以及党政机关内部运行的共性要求[5]274,前者如《党政机关厉行节约反对浪费条例》,后者如《党政机关公文处理工作条例》,国家政权机关重在领会和贯彻党的主张。

  其二,从制发过程层面看,这类党内法规通常由有权党组织为“牵头”单位,党政机关联合组成起草组,具体起草工作由有权党组织法规工作机构牵头组织,送审稿报请有权党组织审议批准,而不是由国家政权机关或组成党政机关联席会议审批。例如《党政机关厉行节约反对浪费条例》就由中办国办会同中纪委、发改委等部门组成起草小组,具体起草工作由中办法规局牵头组织实施,送审稿先后提交中央书记处办公会议、中央政治局常委会会议、中央政治局会议[6],最后由中央政治局会议“审议并同意印发”[7],以中共中央、国务院合署的“中发[2013]13号”文件发布。当然,过往部分条例以下位阶、联合印发的党内法规,也会采用党政机关负责人会签、有权党组织文件与文号的形式发布,譬如前述2004年《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》就是由四部门会签印发的,但根据2012年《制定条例》和中央确定的原则,中央纪委、中央各部门和地方党委一般应以会议审议批准党内法规。实践中,中央以下的党政机关联合发文后,通常也只通过党委系统进行备案,不通过政府系统或向同级人大常委会报备,审查及“问题件”通过法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制处理⑨。

  其三,从实施过程层面看,有权党组织主要负责此类党内法规实施的统筹与督导,国家政权机关的定位则是先参与研究拟定,后以转化为本机关规范性文件等形式保证实施。例如,《制定条例》是较纯粹的党的制度建设保障法规,中共中央印发该条例的“中发[2012]5号”通知载明,“中央决定对《暂行条例》进行修订”;中共中央国务院印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》的“中发[2013]13号”通知则载明,“中央决定制定出台《条例》”,两则通知的最后一句措辞几乎完全一致,即“执行《条例》中的重要情况和建议,请及时报告中央”⑩。两相对比可以推知,通知中的“中央”均指中共中央,应不包括作为中央人民政府的国务院?!兜痴乩餍薪谠挤炊岳朔烟趵酚》⒑?,由财政部印发了《中央和国家机关培训费管理办法》(财行[2016]540号),财政部、外交部印发了《因公临时出国经费管理办法》(财行[2013]516号)等“配套法规制度”,以《党政机关厉行节约反对浪费条例》为基础形成“1+20”的制度框架。此外,部分印发此类党内法规的通知会采用“已经党中央、国务院同意,现印发给你们,请遵照执行”,或“已经中央领导同志同意,现印发给你们”,或“已经省委、省人民政府同意,现印发给你们,请遵照执行”的简短表述,但从实施过程看,党政机关的各自作用依然如前述有所侧重,政权机关重点发挥保证执行的作用,在党政机关运行保障等类型的党内法规实施中,党组织的执行性作用则更明显。

  其四,从司法实践层面看,司法机关在有关政府信息公开的行政诉讼裁判中,多对党政机关联合发文作不属“政府信息”的判断。例如,最高人民法院有关裁判文书认为,“党组织制作的党务信息以及党组织制发的党政联合文件一般不适用《政府信息公开条例》的规定”,以某省委为制定主体并以党委文号制发的“党政联合文件”,“并非行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息”(11)。尽管根据案情和法规权威释义,这类裁判及其说理值得商榷(12),但裁判中对党组织作为制定主体的认定仍是具有参考意义的。

  归结而言,参与以党政机关联合印发文件形式发布党内法规的国家政权机关,并不因此成为党内法规制定主体。当然,实践中,部分党政机关联合发布的党内法规会在解释条款中明确国务院组成部门与党中央部门共同负责解释或共同“商”有关部门负责解释,如中办印发的《生态文明建设目标评价考核办法》(厅字[2016]45号)作为中央党内法规(13),其第二十条规定:“本办法由国家发展改革委、环境?;げ?、中央组织部、国家统计局商有关部门负责解释”;有的规定由国务院组成部门“商”党中央部门进行解释,例如中办国办印发的《地方党政领导干部安全生产责任制规定》(厅字[2018]13号)作为我国第一部安全生产领域的党内法规[8],第二十八条规定:“本规定由应急管理部商中共中央组织部解释”。根据《制定条例》和《解释工作规定》,中央党内法规如授权多个部委进行解释的,牵头单位应当会同有关部委统一作出解释,不得各自解释[5]283。那么,对于上述授权解释规定,是否由相关的国务院组成部门作为牵头单位统一发布解释?发布解释的国务院组成部门是否因此成为规范意义上的党内法规解释主体?发布解释是否使用国务院组成部门文件形式和发文字号,如何与其他党内法规解释的形式相衔接,与部门规章和行政规范性文件相区别?如果由受权解释主体中的党中央部门牵头组织并发布解释,似乎就不存在这些问题。由于缺乏相关文本与实例,难以支撑更加深入的研究,但这个问题以及前述党政机关联合发文相关疑问的存在,无疑也表明党内法规制定主体相关制度还需要进一步理顺。

作者简介

姓名:苏绍龙 工作单位:武汉大学

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:孙志香)
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