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蘇紹龍:論黨內法規的制定主體
2019年05月31日 16:18 來源:《四川師范大學學報:社會科學版》2018年第5期 作者:蘇紹龍 字號

內容摘要:

關鍵詞:

作者簡介:

  作者簡介:蘇紹龍,武漢大學a.法學院,b.政治學博士后科研流動站,c.黨內法規研究中心,武漢 430072 蘇紹龍(1988- ),男,云南大理人,法學博士,武漢大學法學院講師、政治學博士后科研流動站研究人員、黨內法規研究中心特聘研究員。

  內容提要:黨內法規制定主體是依據規定或授權,審議批準黨內法規及其修改、廢止和解釋的黨組織。現行黨內法規關于制定主體的規定較為概括,在各層級黨內法規制定工作中都存在一些問題,如制定主體與解釋主體的關系、黨的全國代表會議是否具有制定主體資格和“中央各部門”的具體范圍等。明確這些問題,具有重要的理論和實踐價值,有助于推動形成黨內法規理論體系引領實踐并修訂完善《中國共產黨黨內法規制定條例》等黨內法規。

  關 鍵 詞:黨內法規/制定主體/依規治黨/深化黨和國家機構改革

  標題注釋:2018年度國家社科基金青年項目“推進合憲性審查視閾下的備案審查制度及銜接聯動機制研究”(18CFX016)。

  近年來,隨著黨內法規制度建設駛入“快車道”,黨內法規研究逐漸興起,然而大量研究成果嚴重同質化、問題意識離散的問題比較突出。黨內法規研究除了需要宏大的“意識流”,當前更加迫切需要穩健的“理論流”和精細的“技術流”,著眼實踐研究基礎和現實問題,扎實建構理論體系,唯此方能為到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規制度體系提供相適應的理論支撐。

  本文所指的黨內法規,是《中國共產黨黨內法規制定條例》(中發[2012]5號①,以下稱《制定條例》)規定的黨章、準則、條例、規則、規定、辦法和細則等七種用以規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章,不包含其他黨的制度形式?!噸泄膊車襯詵ü嬤貧ǔ絳蛟菪刑趵?中發[1990]13號,以下稱《暫行條例》)和《制定條例》施行以來,黨內法規制定主體(或稱制定機關)在規范上總體明確,即“制定主體特定”[1],但由于黨內法規制度建設的任務繁重,基礎理論研究的供給相對貧乏,部分工作體制機制還不十分完備,實踐中,黨內法規制定主體相關制度存在著一些問題有待厘清,個別問題還較為突出、亟待規范,本文即就此方面試作論析。需要說明的是,黨內法規制定主體的相關制度與黨內法規的制定權限、制定程序和效力位階等問題密切關聯,因而本文的部分探討對此也會有所涉及。

  一 黨內法規制定主體的規范意義

  (一)黨內法規制定主體的基本規范意義

  黨內法規的制定是創制黨內法規以及對黨內法規進行修改、廢止、解釋的活動,是黨內法規立、改、廢、釋活動的集合概念。黨內法規的制定主體就是依據規定或授權享有黨內法規立、改、廢、釋審議批準權的黨組織,亦即有權審議批準黨內法規及其修改、廢止和解釋的黨組織。在現行黨內法規制度體系中,作為最根本和最高效力的黨內法規的黨章并沒有就黨內法規的制定主體及其權限等事項作出規定,而是由《制定條例》較為集中地規定,另有中央授權決定明確其他制定主體。具體而言,《制定條例》第二條在闡明黨內法規的規范意義時,將制定主體列舉為“黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委”,在附則第三十四條中又特別規定“中央軍事委員會及其總政治部依照本條例的基本精神制定軍隊黨內法規”。黨章規定黨的中央軍委組成人員由中央委員會決定,中央紀委在中央委員會領導下進行工作,對比而言,《制定條例》在表述上將中央紀委和中央軍委在“黨的中央組織”之外單獨列明,較《暫行條例》更突出中央紀委和中央軍委作為黨內法規制定主體的地位。中共中央2016年12月印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》,提出探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權。2017年5月,中央決定在沈陽、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州等7個城市開展黨內法規制定試點。

  據此,根據現行《制定條例》和中央授權決定,黨內法規制定主體在規范層面包括黨的中央組織、中央紀委、中央各部門,中央軍委及其總政治部,各省、自治區、直轄市黨委,受權試點副省級城市和省會城市黨委,分別制定中央黨內法規、紀檢黨內法規、部門黨內法規、軍隊黨內法規和地方黨內法規②。除此之外的任何黨組織,均不屬于黨內法規制定主體,無權制定黨內法規,但可以根據規定和中央文件精神制定規范性文件,作為黨內法規體系的重要補充。

  (二)兩個關于黨內法規制定主體的特殊問題

  在闡釋基礎規范后,有兩個關于黨內法規制定主體的特殊問題,有必要在研究具體問題之前先予釋明。

  一是黨內法規制定主體與解釋主體之間的關系。解釋是黨內法規制定的特殊形式。根據《制定條例》規定和實務運作,同一部黨內法規的制定主體與決定修改或廢止的主體是同一的,而同一部黨內法規的制定主體與解釋主體卻有相對分離的情形,但僅限于中央黨內法規?!噸貧ㄌ趵返詼盤醯諞豢罟娑?,“中央黨內法規解釋工作,由其規定的解釋機關負責。本條例施行前發布的中央黨內法規,未明確規定解釋機關的,由中央辦公廳請示中央后承辦”,亦即中央黨內法規通常作“授權解釋”,而在《制定條例》施行前發布的中央黨內法規,未明確規定解釋機關的,由中辦請示中央后承辦。例如《中國共產黨黨務公開條例(試行)》規定:“本條例由中央辦公廳會同中央組織部解釋”;《中國共產黨紀律處分條例》規定:“本條例由中央紀律檢查委員會負責解釋”;《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》規定:“本條例由中央統戰部負責解釋”。通過對現已公開發布的中央黨內法規進行梳理可以發現,中央黨內法規規定的受權解釋主體通常是中央紀委和黨中央各部門。這些主體同時也是紀檢和部門黨內法規的制定主體,在其對中央黨內法規進行解釋時,應將其定位為中央黨內法規的受權解釋主體,而非中央黨內法規的制定主體,也非紀檢和部門黨內法規的制定主體。并且,之所以謂之制定主體與解釋主體的“相對分離”,是因為根據中央規定,受權解釋主體提出的中央黨內法規解釋草案須事先報請中央審批,故中央仍然是解釋的實質決定者。同時,授權解釋也不意味著中央組織自行解釋權的放棄?;諂渲醒氳襯詵ü嬤貧ㄖ魈宓牡匚?,中央組織仍然可以自行解釋,并且可以改變或撤銷受權主體作出的解釋。此外,根據《制定條例》第二十九條第二款,以及《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》(2015年7月6日印發,未公開發布,以下稱《解釋工作規定》)的規定,除中央黨內法規之外的其他黨內法規,遵循“誰制定誰解釋”的原則[2],亦即制定主體與解釋主體必須同一,排除授權解釋。而實踐中出現的地方黨內法規授權或變相授權解釋等問題,后文將另作檢視。

  二是黨政機關聯合發布法規形式的文件時,參與印發的國家政權機關的屬性。黨內法規作為規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章,以黨組織制定并發布為常態,不論由單個有權黨組織抑或多個有權黨組織制定發布。在實踐中,基于體現黨的領導,以及黨內法規與國家法律法規相互促進的“交替領跑、相互強化”關系[1]等考量,有權黨組織與同級行政機關等國家政權機關也時常聯合發布法規形式的文件。在中央層面,如中共中央、國務院印發的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》(中發[2013]13號)等;中央部委層面,如中辦、國辦印發的《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》(廳字[2016]6號)和《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》(中辦發[2016]71號),中央組織部、教育部印發的《高等學校領導人員管理暫行辦法》(中組發[2017]2號)等;地方層面,如河南省委、省政府印發的《貫徹落實中央八項規定實施細則精神的辦法》(豫發[2017]29號),試點城市福州市委、市政府印發的《福州市“馬上就辦、真抓實干”若干規定(試行)》(榕委發[2018]5號)等。那么,這些黨政機關聯合印發法規形式的文件,其性質應當如何界定?如果屬于黨內法規,那么參與發布的國家政權機關是否就是黨內法規制定主體?考慮以下因素,有助于我們理解這個問題。

  首先,黨政機關聯合發布的此類文件,形式上同時符合黨內法規與行政法規、規章的名稱、體例和表述規范等要求,但不同于黨政機關其他規范性文件。當然,在實踐和有關方面的規定中,規則、規定、辦法、細則也可以作為黨政機關規范性文件的名稱③。然而,中辦法規局和有權黨組織的權威解讀,都將此類文件定位為黨內法規,而非效力位階較低的同級黨內規范性文件,更非政權機關規范性法律文件或一般規范性文件④[3]。此類文件通常采用有權黨組織和國家機關聯合印發“通知”的形式發布,使用有權黨組織的發文字號,沒有以部門或政府命令等形式發布,也沒有使用國家機關的發文字號?!兜癡毓拇砉ぷ魈趵返諶盤酢胺ü?、規章方面的公文,依照有關規定處理”所指的“有關規定”,實際上即指《制定條例》和《立法法》《國務院工作規則》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》等的規定⑤。對照行政法規與規章發布程序和形式的規定可以判斷,此類文件也并不屬于行政法規和規章。譬如,《黨政機關厲行節約反對浪費條例》以“中共中央文件”形式、“中發”文號印發通知發布,通知中載明該條例“已經黨中央、國務院同意,現印發給你們,請認真遵照執行”,盡管“條例”與行政法規的法定名稱相重合,該條例也同時刊載于《國務院公報》⑥,但卻沒有使用“國務院令+法規全文”的行政法規發布形式⑦,不符合行政法規的法定發布程序和形式,因而性質上只應屬于黨內法規。當然,也有觀點甚至文件起草者認為,這類文件兼具黨內法規與政權機關規范性法律文件“雙重屬性”。例如《國有企業領導人員廉潔從業若干規定(試行)》(中紀發[2004]25號,現已廢止)由中央紀委、中央組織部、國務院國資委和監察部合署印發,起草者就認為因為該規定是四部門聯合印發的,所以“既屬于紀檢條規⑧,又是行政規章”[4]。依循前述論證可對“雙重屬性”的觀點加以反駁,而需要極為審慎地對待此類認識的原因在于,“雙重屬性”將給此類文件在備案審查、執紀執法甚至可能的司法適用及附帶性審查等領域造成混亂。

  此外,黨政機關聯合發布的符合黨內法規體例和發布形式等要件的文件,也并非毫無例外地屬于黨內法規,需要進行具體分析。例如,中央紀委國家監委聯合印發通知發布的《公職人員政務處分暫行規定》,在體例和發布形式上都符合黨內法規的要件,那么是否就屬于黨內法規呢?首先,中央紀委作為黨內法規制定主體,與國家監委合署辦公,然而該規定的制定依據是《監察法》,并非黨章和其他黨內法規,屬于行使國家監察職能的專責機關且是最高監察機關的國家監委的職責范疇,因而該規定首先不屬于中央紀委制定的黨內法規和黨內規范性文件。盡管該規定第七條、第八條等處有關于公職人員中的中共黨員黨紀處分與政務處分的時序安排、輕重相適應等規定,但這屬于與《中國共產黨紀律處分條例》等黨內法規銜接協調的制度設計,并不能因此認定該規定為黨內法規。其次,該規定以“國監發”的國家監委發文字號印發,未使用中央紀委印發黨內法規等所使用的“中紀發”的發文字號,鑒于《監察法》等現行法律未授權國家監委可以制定如“監察法規”或“監察解釋”等規范性法律文件,因而該規定在性質上只能認定為國家監委的規范性文件。

  明確法規屬性后,更進一步的問題是,參與以黨政機關聯合發文形式發布黨內法規的國家政權機關,是否因此屬于黨內法規制定主體?

  其一,從制發動因層面看,黨政機關聯合印發黨內法規的情形主要涉及黨的領導、特別是黨管事項,以及黨政機關內部運行的共性要求[5]274,前者如《黨政機關厲行節約反對浪費條例》,后者如《黨政機關公文處理工作條例》,國家政權機關重在領會和貫徹黨的主張。

  其二,從制發過程層面看,這類黨內法規通常由有權黨組織為“牽頭”單位,黨政機關聯合組成起草組,具體起草工作由有權黨組織法規工作機構牽頭組織,送審稿報請有權黨組織審議批準,而不是由國家政權機關或組成黨政機關聯席會議審批。例如《黨政機關厲行節約反對浪費條例》就由中辦國辦會同中紀委、發改委等部門組成起草小組,具體起草工作由中辦法規局牽頭組織實施,送審稿先后提交中央書記處辦公會議、中央政治局常委會會議、中央政治局會議[6],最后由中央政治局會議“審議并同意印發”[7],以中共中央、國務院合署的“中發[2013]13號”文件發布。當然,過往部分條例以下位階、聯合印發的黨內法規,也會采用黨政機關負責人會簽、有權黨組織文件與文號的形式發布,譬如前述2004年《國有企業領導人員廉潔從業若干規定(試行)》就是由四部門會簽印發的,但根據2012年《制定條例》和中央確定的原則,中央紀委、中央各部門和地方黨委一般應以會議審議批準黨內法規。實踐中,中央以下的黨政機關聯合發文后,通常也只通過黨委系統進行備案,不通過政府系統或向同級人大常委會報備,審查及“問題件”通過法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制處理⑨。

  其三,從實施過程層面看,有權黨組織主要負責此類黨內法規實施的統籌與督導,國家政權機關的定位則是先參與研究擬定,后以轉化為本機關規范性文件等形式保證實施。例如,《制定條例》是較純粹的黨的制度建設保障法規,中共中央印發該條例的“中發[2012]5號”通知載明,“中央決定對《暫行條例》進行修訂”;中共中央國務院印發《黨政機關厲行節約反對浪費條例》的“中發[2013]13號”通知則載明,“中央決定制定出臺《條例》”,兩則通知的最后一句措辭幾乎完全一致,即“執行《條例》中的重要情況和建議,請及時報告中央”⑩。兩相對比可以推知,通知中的“中央”均指中共中央,應不包括作為中央人民政府的國務院?!兜癡乩饜薪讜擠炊岳朔煙趵酚》⒑?,由財政部印發了《中央和國家機關培訓費管理辦法》(財行[2016]540號),財政部、外交部印發了《因公臨時出國經費管理辦法》(財行[2013]516號)等“配套法規制度”,以《黨政機關厲行節約反對浪費條例》為基礎形成“1+20”的制度框架。此外,部分印發此類黨內法規的通知會采用“已經黨中央、國務院同意,現印發給你們,請遵照執行”,或“已經中央領導同志同意,現印發給你們”,或“已經省委、省人民政府同意,現印發給你們,請遵照執行”的簡短表述,但從實施過程看,黨政機關的各自作用依然如前述有所側重,政權機關重點發揮保證執行的作用,在黨政機關運行保障等類型的黨內法規實施中,黨組織的執行性作用則更明顯。

  其四,從司法實踐層面看,司法機關在有關政府信息公開的行政訴訟裁判中,多對黨政機關聯合發文作不屬“政府信息”的判斷。例如,最高人民法院有關裁判文書認為,“黨組織制作的黨務信息以及黨組織制發的黨政聯合文件一般不適用《政府信息公開條例》的規定”,以某省委為制定主體并以黨委文號制發的“黨政聯合文件”,“并非行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的信息”(11)。盡管根據案情和法規權威釋義,這類裁判及其說理值得商榷(12),但裁判中對黨組織作為制定主體的認定仍是具有參考意義的。

  歸結而言,參與以黨政機關聯合印發文件形式發布黨內法規的國家政權機關,并不因此成為黨內法規制定主體。當然,實踐中,部分黨政機關聯合發布的黨內法規會在解釋條款中明確國務院組成部門與黨中央部門共同負責解釋或共同“商”有關部門負責解釋,如中辦印發的《生態文明建設目標評價考核辦法》(廳字[2016]45號)作為中央黨內法規(13),其第二十條規定:“本辦法由國家發展改革委、環境?;げ?、中央組織部、國家統計局商有關部門負責解釋”;有的規定由國務院組成部門“商”黨中央部門進行解釋,例如中辦國辦印發的《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》(廳字[2018]13號)作為我國第一部安全生產領域的黨內法規[8],第二十八條規定:“本規定由應急管理部商中共中央組織部解釋”。根據《制定條例》和《解釋工作規定》,中央黨內法規如授權多個部委進行解釋的,牽頭單位應當會同有關部委統一作出解釋,不得各自解釋[5]283。那么,對于上述授權解釋規定,是否由相關的國務院組成部門作為牽頭單位統一發布解釋?發布解釋的國務院組成部門是否因此成為規范意義上的黨內法規解釋主體?發布解釋是否使用國務院組成部門文件形式和發文字號,如何與其他黨內法規解釋的形式相銜接,與部門規章和行政規范性文件相區別?如果由受權解釋主體中的黨中央部門牽頭組織并發布解釋,似乎就不存在這些問題。由于缺乏相關文本與實例,難以支撐更加深入的研究,但這個問題以及前述黨政機關聯合發文相關疑問的存在,無疑也表明黨內法規制定主體相關制度還需要進一步理順。

作者簡介

姓名:蘇紹龍 工作單位:武漢大學

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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