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文化反腐:历史反思、特点分析及手段策略
2019年05月31日 16:12 来源:《理论视野》2018年第9期 作者:任建明 胡光飞 字号

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  作者简介:任建明,胡光飞,北京航空航天大学公共管理学院教授;北京航空航天大学公共管理学院硕士研究生。

  内容提要:十八大以来的反腐败取得了明显成效。然而,诸多社会现象折射出人们有关腐败的思维定式和观点理念根深蒂固,仅仅致力于行为层面的反腐败对此很难起到有效作用。有关文化与腐败的理论研究、廉政文化建设热潮、十八大以来聚焦行为反腐的实践,从不同侧面反映出致力于从文化层面反腐败的必要性,需要尽早将文化反腐开辟为反腐败的第二战场。相较于行为反腐,文化反腐具有对象的广泛性、内容的抽象性、现象的顽固性及手段的特殊性等特点。文化反腐的目的是普遍地改变人们对腐败的认知和态度,在认知正确的基础上,能把廉洁确立为社会的核心价值。文化反腐的核心手段是实施科学有效的廉洁教育战略,此外,特殊的行为反腐策略也可起到重要的辅助作用。

  关 键 词:文化反腐/腐败文化/廉洁文化/廉洁教育

  十八大以来,在为期五年的反腐败实践中,我国坚持“当前以治标为主”的反腐策略,从严从快查处腐败现象,成效有目共睹,但也出现了一些显示出腐败问题十分顽固的现象。这些现象表明,腐败的思维定式十分顽固,仅仅反对行为上的腐败是不够的,还很有必要关注腐败行为背后的、深层次的东西,即腐败文化。因此,本文提出反腐败需要两个战场同时作战的主张,这两个战场分别是行为反腐和文化反腐。前者是反对行为上的腐败,聚焦于腐败的现象或行为,着力发现和查处。后者是反对文化上的腐败,聚焦腐败文化、意识和观念,着力于改造或清除腐败文化,建设廉洁文化。

  本文将腐败文化定义为一个文化区域(通常是一个国家)内,大多数人或占主导的关于腐败的认知,观念、看法,态度或价值。腐败文化主要包括两个部分:一是认知部分,主要是关于腐败的定义和实质,腐败原因和后果等基本问题的理解和认识;二是态度或价值部分,即是否容忍腐败及其程度,是否崇廉耻贪及其程度等。显然,与腐败文化相对立的是廉政文化或廉洁文化①。在我国前些年的实践中,使用的概念主要是廉政文化。道理上,使用腐败文化或廉洁文化都可以,区别只是导向或视角不同,就像使用廉政建设或反腐败是一样的。然而,考察文化反腐实践,总结成败得失,发现两种视角还是有明显的差异。使用廉政文化概念会影响人们对文化与腐败问题的认知深度,不容易看到腐败和腐败文化的实质,由此制约人们对文化反腐的认知与策略选择。因此,作者更倾向于使用腐败文化概念,并且从腐败文化的角度认识和推进文化反腐。

  文化反腐是反腐败工作中一项深层的治本工作,可与行为反腐共同促进反腐败目标的实现。然而,相对于行为反腐,对文化反腐的研究还不足够,实践也明显滞后。为什么要重视文化反腐?当前的文化反腐理论和实践处于何种状态?文化反腐有哪些特殊性?推进文化反腐的手段和策略是什么?这些都是本文将要重点探讨的议题。

  一、文化反腐的回顾与反思

  (一)对相关理论研究的回顾与总结

  学界有关文化与腐败、腐败文化、廉政文化以及文化反腐的相关理论研究,主要划分为文化维度的腐败解释、文化层面反腐的初探两个部分。

  1.文化维度的腐败解释

  学界历来倾向于把文化作为腐败的重要原因。学者们认为,一般性的文化诱因、特殊主义的“二元文化结构”等文化因素,共同作用于中国的腐败问题,形成了具有广泛性影响的腐败文化②。传统儒家文化中的宗亲伦理因素③,以及政治信仰、道德追求、价值理念等文化因素的深层次病变④,现代准则与传统准则的冲突之下的社会基本价值观的变化⑤,多种文化因素共同作用于腐败问题的产生。人们对腐败的信念和附在这些信念上的感情,导致人们正确或错误地认为腐败是普遍的⑥,自此人们将不再把腐败看作违规或违法的行为,而是不断地适应这种状态⑦。这种腐败文化的形成导致腐败行为与社会风气相互耦合,形成恶性循环⑧,腐败行为受到社会风气的影响,不断滋生并且具有较强的适应性。

  从文化角度探讨腐败现象的研究,为全面认识腐败的根源和科学地治理腐败问题提供了新的分析视角。有关腐败原因的研究不再局限于制度、人性以及权力运行等维度,开辟文化的新路向,为文化反腐的研究和实践提供了可能??墒?,已有的研究主要侧重于论证文化与腐败的关系、腐败文化对腐败行为的影响等方面,缺少从文化维度来治理腐败问题的反腐败研究。也就是说,缺少文化层面反腐对策的思考和研究。

  2.文化层面的反腐探索

  专家学者从建设廉政文化的维度,对如何开展文化反腐进行了一定的探讨,但是大多停留在倡导层面,缺乏有效的对策思考。部分学者在认识到文化对腐败的重要影响后,主张建设廉政或廉洁文化,也就是反腐倡廉的文化⑨,从积极的廉洁文化层面,促成廉政教育生活化⑩,塑造不愿贪污腐败和反对腐败的社会风气或文化(11)。有的学者则主张廉政文化建设需要坚持先破后立的原则,并且辅之必要的制度手段(12),将破除现有的腐败文化作为廉政文化建设的前提,并且发挥制度层面反腐败做法的辅助作用。部分学者则是从分析文化价值的视角,认识到社会中形成的防止腐败蔓延的文化氛围很大程度上决定着腐败治理的成效(13)。要在全社会形成抵制和惩罚腐败的文化自觉(14),以从腐败现象的根源之处治理和预防腐败。

  学界在文化层面的反腐探究,凸显了文化层面反腐的重要性,并且促成了对文化与腐败、腐败文化以及文化反腐等内容的初步共识。但是相对于行为反腐,文化反腐的特殊之处是什么,到底如何有效推进文化反腐,以及文化反腐与行为反腐如何配合等相关内容都少有研究。

  (二)对廉政文化建设热潮的回顾与反思

  在相关政策的推动下,我国曾一度在全国范围地掀起过廉政文化建设热潮?;毓撕头此枷喙厥导?,总结其经验教训,探寻文化反腐的实质,对于实施文化反腐具有重要价值。

  1.兴起与发展

  全国性的廉政文化建设热潮总共持续了六七年时间,始于2005年初,到十八大前为止。2005年1月3日,中央颁发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治与预防腐败体系实施纲要》(简称《纲要》)?!陡僖肥俏夜锤艿囊桓龀て谡铰约苹?。它的颁布,标志着教育正式成为我国反腐败整体战略的一个重要组成部分?!陡僖分械南喙啬谌葜饕橇礁龇矫?。一是“反腐倡廉教育要面向全党全社会”。二是“加强廉政文化建设,积极推进廉政文化进社区、家庭、学校、企业和农村”(简称“五进”)。2010年3月,中央纪委等六部委联合下发《关于加强廉政文化建设的意见》,将“五进”调整为“六进”(增加了“进机关”)。

  在《纲要》的推动下,很快形成了全国性的廉政文化建设热潮。相关活动主要有以下几类:一是,各级政府纷纷建立廉政教育或警示教育基地,开展警示教育;二是,不少地方开展了廉政文化工程建设,如建设廉政广场、公园以及长廊等;三是,各行业开展了各式各样的廉洁文化活动,例如教育行政系统在全国大中小学组织开展了“廉洁教育进教材进课堂进学生头脑”(“三进”)活动,妇联组织开展了廉政文化进家庭活动,社会上涌现出大量的有关廉政的宣传口号、公益广告、反腐题材的影视作品等。

  2.评价与反思

  总体来看,官方主导的廉政文化建设实践有三个突出特点:一是建立了多部门分工合作的体系,即所谓的党风廉政宣传教育工作“大格局”;二是从正面、积极的角度,即从建设廉政文化角度而非清除腐败文化角度展开了很多宣传教育活动;三是带有明显的形式主义、搞廉政政绩工程的成分。

  经验或积极方面主要是两个。一是,首次从认识上解决了廉政教育应当实现全覆盖的问题。这也就是《纲要》中倡导的“面向全党全社会”。而在此之前,始终局限于党政领导干部。也正是基于这一点,我国反腐败教育战略的科学化程度实现了一个较大的飞跃。二是,所开展的很多工作、组织的大量活动,尤其是警示教育部分,取得了一定的教育效果,营造了有利于文化反腐的氛围。

  值得汲取的教训主要有三个方面。一是多部门分工合作体制弊大于利。多部门分工合作体制看似克服了廉洁教育面向全体社会成员的资源瓶颈问题,但却注定了教育工作无法专业、深入地开展下去的先天性缺陷。廉洁教育是一项相当专业的工作,不是任何一个机构都可以胜任,搞不好还会适得其反。另外,责任主体过多势必造成无人负责的状况,即俗话所说的“和尚多了没水吃”。二是聚焦正面教育制约教育深度。一般来说,正面教育并没有什么不好,廉洁教育似乎也可以采用,问题是廉洁教育的焦点和难点正是揭示腐败的危害。这是一个十分复杂而专业的问题。不能深入、全面地认知腐败的危害,正确的价值观是立不起来的。三是存在较为严重的形式主义、政绩工程及炒作廉政文化概念等问题。官方的战略计划主要停留在宏观倡导层面,既没有专业的人力资源投入,也没有正式的预算支持。依靠这种倡导,各地、各部门虽然轰轰烈烈地开展了活动,但却注定只能停留在表面,既没有多少实际效果,也难以持续下去。事实上,自2010年之后这类活动就明显式微。

  (三)对十八大以来聚焦行为反腐的反思

  十八大召开之际,面对“依然严峻复杂”的反腐败形势,党中央决定以高压态势开展行为反腐,是十分必要和正确的。5年的行为反腐也确实取得了显著(15)的成效。然而,主要聚焦行为反腐的实践也显露出了其效果上的局限性。反腐败过程中出现的下述复杂现象可作为说明。

  其一,“不收手、不收敛”的现象。这种现象不仅存在,还比较严重。例如,根据中央纪委国家监委网站“审查调查”栏目党纪政务处分通告资料,从2015年1月1日到2018年4月26日,共处分“中管干部”121人,其中十八大之后仍“不收手、不收敛”的就有65人,占比53.7%;从2015年1月1日到2018年4月4日,共处分“中央一级党和国家机关、国企和金融单位干部”32人,其中存在“不收手、不收敛”问题的有16人,占50.0%;2017年1月1日到2018年5月25日,各地处分“省管干部”317人,其中存在“不收手、不收敛”问题的有201人,占比更高达63.4%。(16)不仅比例高,很多人“不收手、不收敛”的情节还很严重。按常理,在如此强力的行为反腐高压之下,这种现象应该极少才对。究其原因主要有两个方面:一是过往长时间严重腐败形成了惯性,甚至产生了较严重的特权思想或官本位意识;二是在这些领导干部的头脑深处,可能坚信高压反腐也不过是一阵风,由此抱有很大的侥幸心理。这两种原因都属于常见的腐败思维,也就是腐败文化。正是这种腐败文化,会极大地抵消行为反腐的效果。

  其二,以柔性方式对抗反腐败的现象。在高压反腐之下,一些地方和部门出现了行动力和执行力严重不足的问题,例如“慢作为”“不作为”“不担当”“为官不为”等消极对抗现象。具体分析来看,为官不为主要是两种情形,即“不敢为”和“不想为”(或“不愿为”)。前者又有两个原因:一是强力行为反腐所产生的震慑效应,担心做事就有出错的可能,会带来风险;二是因为腐败的文化或环境还在,按廉洁规则做事很不容易,必然会有腐败的风险,而且在高压反腐阶段,风险还会陡增。至于说到“不愿为”,基本上就全是腐败意识在作怪了。在原来的“老规矩”或“潜规则”下,做事是有很多好处的。现在既然没有了好处,还有风险,那就选择不做事。总之,柔性对抗背后也有很多腐败文化的影子。

  其三,“上有政策,下有对策”的现象。在十八大以来的高压反腐态势下,全国范围内违反中央八项规定精神的问题依然严峻,查处问题数、处理人数以及给予党政纪处分人数不仅维持在较高的水平,且呈现出上升的态势。违反中央八项规定的问题不断以新的变种冒头(17),一些不良作风甚至大玩“捉迷藏”“躲猫猫”,以各式花样翻新的手法或面目出现。需要指出的有两点:第一,尽管违反中央八项规定精神问题类型比较复杂,但大多都与腐败问题有关,有相当多的问题就是腐败或轻微腐败。第二,借用腐败增量和存量的概念,这些问题都是新发生的问题,因此是“增量”问题。为了规避高压反腐风险,在严重腐败行为上,“不敢”的效果要明显一点,但似乎更多地转移为轻微腐败问题。这种行为上的顽固性,正是腐败文化的一种具体体现。如果不清除腐败文化,而要想从根本上解决这些问题,就会变得十分困难且旷日持久。

  其四,反腐压力传导不畅的现象。十八大后的高压反腐,发端于中央。中央十分期待这种高压能层层往下传导,最好是既快速又不打折扣。中央也为此做了大量的工作,包括追究“两个”责任,严厉推行巡视监督,甚至开展了对下级巡视的巡视等。然而,反腐压力的传导却并不那么如意,甚至存在“上面九级风浪,下面纹丝不动”现象。如果把各省市区近几年查办厅局级干部数量作为评价其反腐力度的一个关键指标,则可以看出地区间的不平衡性还是相当明显的。从可以搜集到相关数据的26个省市区来看,可以划分为4个梯队。第一梯队是广东等5省,单年可查办到100人以上,甚至接近或超过200人。第二梯队是北京等3省市,单年查办人数介于50~100人。第三梯队是四川等14省区市,单年查办人数介于20~50人。第四梯队单年查办人数则在20人以下,甚至与十八大前没有差别。(18)实际上,腐败存量是多年积累起来的,哪个省区市的存量都不小,只要决心大,查办案件的数量都可以很大,差异本不该这么大。一些地方存在对待中央反腐败政策的消极态度和错误认识等,以致在行动上拒绝或者有选择地执行(19),也就严重影响压力传导的力度和效果。反腐高压传递不畅,固然有复杂的原因,但多年严重腐败所形成的环境和文化,不得不说是一个重要因素。

  从前面的回顾与反思来看,学界在文化反腐领域中的研究空白、廉政文化建设热潮的经验教训以及十八大以来聚焦行为反腐的效果局限,都从不同侧面反映出在人们的思想和观念层面顽固地存在着腐败的思维定式,即腐败文化。这导致我国反腐败斗争面临着不小的困境。仅聚焦行为反腐,或倡导建设廉政文化,都很难对此做出有效的回应。有鉴于此,就特别有必要认真考虑文化反腐的议题。

作者简介

姓名:任建明 胡光飞 工作单位:北京航空航天大学公共管理学院

职称:教授

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