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文化反腐:歷史反思、特點分析及手段策略
2019年05月31日 16:12 來源:《理論視野》2018年第9期 作者:任建明 胡光飛 字號

內容摘要:

關鍵詞:

作者簡介:

  作者簡介:任建明,胡光飛,北京航空航天大學公共管理學院教授;北京航空航天大學公共管理學院碩士研究生。

  內容提要:十八大以來的反腐敗取得了明顯成效。然而,諸多社會現象折射出人們有關腐敗的思維定式和觀點理念根深蒂固,僅僅致力于行為層面的反腐敗對此很難起到有效作用。有關文化與腐敗的理論研究、廉政文化建設熱潮、十八大以來聚焦行為反腐的實踐,從不同側面反映出致力于從文化層面反腐敗的必要性,需要盡早將文化反腐開辟為反腐敗的第二戰場。相較于行為反腐,文化反腐具有對象的廣泛性、內容的抽象性、現象的頑固性及手段的特殊性等特點。文化反腐的目的是普遍地改變人們對腐敗的認知和態度,在認知正確的基礎上,能把廉潔確立為社會的核心價值。文化反腐的核心手段是實施科學有效的廉潔教育戰略,此外,特殊的行為反腐策略也可起到重要的輔助作用。

  關 鍵 詞:文化反腐/腐敗文化/廉潔文化/廉潔教育

  十八大以來,在為期五年的反腐敗實踐中,我國堅持“當前以治標為主”的反腐策略,從嚴從快查處腐敗現象,成效有目共睹,但也出現了一些顯示出腐敗問題十分頑固的現象。這些現象表明,腐敗的思維定式十分頑固,僅僅反對行為上的腐敗是不夠的,還很有必要關注腐敗行為背后的、深層次的東西,即腐敗文化。因此,本文提出反腐敗需要兩個戰場同時作戰的主張,這兩個戰場分別是行為反腐和文化反腐。前者是反對行為上的腐敗,聚焦于腐敗的現象或行為,著力發現和查處。后者是反對文化上的腐敗,聚焦腐敗文化、意識和觀念,著力于改造或清除腐敗文化,建設廉潔文化。

  本文將腐敗文化定義為一個文化區域(通常是一個國家)內,大多數人或占主導的關于腐敗的認知,觀念、看法,態度或價值。腐敗文化主要包括兩個部分:一是認知部分,主要是關于腐敗的定義和實質,腐敗原因和后果等基本問題的理解和認識;二是態度或價值部分,即是否容忍腐敗及其程度,是否崇廉恥貪及其程度等。顯然,與腐敗文化相對立的是廉政文化或廉潔文化①。在我國前些年的實踐中,使用的概念主要是廉政文化。道理上,使用腐敗文化或廉潔文化都可以,區別只是導向或視角不同,就像使用廉政建設或反腐敗是一樣的。然而,考察文化反腐實踐,總結成敗得失,發現兩種視角還是有明顯的差異。使用廉政文化概念會影響人們對文化與腐敗問題的認知深度,不容易看到腐敗和腐敗文化的實質,由此制約人們對文化反腐的認知與策略選擇。因此,作者更傾向于使用腐敗文化概念,并且從腐敗文化的角度認識和推進文化反腐。

  文化反腐是反腐敗工作中一項深層的治本工作,可與行為反腐共同促進反腐敗目標的實現。然而,相對于行為反腐,對文化反腐的研究還不足夠,實踐也明顯滯后。為什么要重視文化反腐?當前的文化反腐理論和實踐處于何種狀態?文化反腐有哪些特殊性?推進文化反腐的手段和策略是什么?這些都是本文將要重點探討的議題。

  一、文化反腐的回顧與反思

  (一)對相關理論研究的回顧與總結

  學界有關文化與腐敗、腐敗文化、廉政文化以及文化反腐的相關理論研究,主要劃分為文化維度的腐敗解釋、文化層面反腐的初探兩個部分。

  1.文化維度的腐敗解釋

  學界歷來傾向于把文化作為腐敗的重要原因。學者們認為,一般性的文化誘因、特殊主義的“二元文化結構”等文化因素,共同作用于中國的腐敗問題,形成了具有廣泛性影響的腐敗文化②。傳統儒家文化中的宗親倫理因素③,以及政治信仰、道德追求、價值理念等文化因素的深層次病變④,現代準則與傳統準則的沖突之下的社會基本價值觀的變化⑤,多種文化因素共同作用于腐敗問題的產生。人們對腐敗的信念和附在這些信念上的感情,導致人們正確或錯誤地認為腐敗是普遍的⑥,自此人們將不再把腐敗看作違規或違法的行為,而是不斷地適應這種狀態⑦。這種腐敗文化的形成導致腐敗行為與社會風氣相互耦合,形成惡性循環⑧,腐敗行為受到社會風氣的影響,不斷滋生并且具有較強的適應性。

  從文化角度探討腐敗現象的研究,為全面認識腐敗的根源和科學地治理腐敗問題提供了新的分析視角。有關腐敗原因的研究不再局限于制度、人性以及權力運行等維度,開辟文化的新路向,為文化反腐的研究和實踐提供了可能??墑?,已有的研究主要側重于論證文化與腐敗的關系、腐敗文化對腐敗行為的影響等方面,缺少從文化維度來治理腐敗問題的反腐敗研究。也就是說,缺少文化層面反腐對策的思考和研究。

  2.文化層面的反腐探索

  專家學者從建設廉政文化的維度,對如何開展文化反腐進行了一定的探討,但是大多停留在倡導層面,缺乏有效的對策思考。部分學者在認識到文化對腐敗的重要影響后,主張建設廉政或廉潔文化,也就是反腐倡廉的文化⑨,從積極的廉潔文化層面,促成廉政教育生活化⑩,塑造不愿貪污腐敗和反對腐敗的社會風氣或文化(11)。有的學者則主張廉政文化建設需要堅持先破后立的原則,并且輔之必要的制度手段(12),將破除現有的腐敗文化作為廉政文化建設的前提,并且發揮制度層面反腐敗做法的輔助作用。部分學者則是從分析文化價值的視角,認識到社會中形成的防止腐敗蔓延的文化氛圍很大程度上決定著腐敗治理的成效(13)。要在全社會形成抵制和懲罰腐敗的文化自覺(14),以從腐敗現象的根源之處治理和預防腐敗。

  學界在文化層面的反腐探究,凸顯了文化層面反腐的重要性,并且促成了對文化與腐敗、腐敗文化以及文化反腐等內容的初步共識。但是相對于行為反腐,文化反腐的特殊之處是什么,到底如何有效推進文化反腐,以及文化反腐與行為反腐如何配合等相關內容都少有研究。

  (二)對廉政文化建設熱潮的回顧與反思

  在相關政策的推動下,我國曾一度在全國范圍地掀起過廉政文化建設熱潮?;毓撕頭此枷喙厥導?,總結其經驗教訓,探尋文化反腐的實質,對于實施文化反腐具有重要價值。

  1.興起與發展

  全國性的廉政文化建設熱潮總共持續了六七年時間,始于2005年初,到十八大前為止。2005年1月3日,中央頒發《建立健全教育、制度、監督并重的懲治與預防腐敗體系實施綱要》(簡稱《綱要》)?!陡僖肥俏夜錘艿囊桓齔て謖鉸約蘋?。它的頒布,標志著教育正式成為我國反腐敗整體戰略的一個重要組成部分?!陡僖分械南喙嗇諶葜饕橇礁齜矯?。一是“反腐倡廉教育要面向全黨全社會”。二是“加強廉政文化建設,積極推進廉政文化進社區、家庭、學校、企業和農村”(簡稱“五進”)。2010年3月,中央紀委等六部委聯合下發《關于加強廉政文化建設的意見》,將“五進”調整為“六進”(增加了“進機關”)。

  在《綱要》的推動下,很快形成了全國性的廉政文化建設熱潮。相關活動主要有以下幾類:一是,各級政府紛紛建立廉政教育或警示教育基地,開展警示教育;二是,不少地方開展了廉政文化工程建設,如建設廉政廣場、公園以及長廊等;三是,各行業開展了各式各樣的廉潔文化活動,例如教育行政系統在全國大中小學組織開展了“廉潔教育進教材進課堂進學生頭腦”(“三進”)活動,婦聯組織開展了廉政文化進家庭活動,社會上涌現出大量的有關廉政的宣傳口號、公益廣告、反腐題材的影視作品等。

  2.評價與反思

  總體來看,官方主導的廉政文化建設實踐有三個突出特點:一是建立了多部門分工合作的體系,即所謂的黨風廉政宣傳教育工作“大格局”;二是從正面、積極的角度,即從建設廉政文化角度而非清除腐敗文化角度展開了很多宣傳教育活動;三是帶有明顯的形式主義、搞廉政政績工程的成分。

  經驗或積極方面主要是兩個。一是,首次從認識上解決了廉政教育應當實現全覆蓋的問題。這也就是《綱要》中倡導的“面向全黨全社會”。而在此之前,始終局限于黨政領導干部。也正是基于這一點,我國反腐敗教育戰略的科學化程度實現了一個較大的飛躍。二是,所開展的很多工作、組織的大量活動,尤其是警示教育部分,取得了一定的教育效果,營造了有利于文化反腐的氛圍。

  值得汲取的教訓主要有三個方面。一是多部門分工合作體制弊大于利。多部門分工合作體制看似克服了廉潔教育面向全體社會成員的資源瓶頸問題,但卻注定了教育工作無法專業、深入地開展下去的先天性缺陷。廉潔教育是一項相當專業的工作,不是任何一個機構都可以勝任,搞不好還會適得其反。另外,責任主體過多勢必造成無人負責的狀況,即俗話所說的“和尚多了沒水吃”。二是聚焦正面教育制約教育深度。一般來說,正面教育并沒有什么不好,廉潔教育似乎也可以采用,問題是廉潔教育的焦點和難點正是揭示腐敗的危害。這是一個十分復雜而專業的問題。不能深入、全面地認知腐敗的危害,正確的價值觀是立不起來的。三是存在較為嚴重的形式主義、政績工程及炒作廉政文化概念等問題。官方的戰略計劃主要停留在宏觀倡導層面,既沒有專業的人力資源投入,也沒有正式的預算支持。依靠這種倡導,各地、各部門雖然轟轟烈烈地開展了活動,但卻注定只能停留在表面,既沒有多少實際效果,也難以持續下去。事實上,自2010年之后這類活動就明顯式微。

  (三)對十八大以來聚焦行為反腐的反思

  十八大召開之際,面對“依然嚴峻復雜”的反腐敗形勢,黨中央決定以高壓態勢開展行為反腐,是十分必要和正確的。5年的行為反腐也確實取得了顯著(15)的成效。然而,主要聚焦行為反腐的實踐也顯露出了其效果上的局限性。反腐敗過程中出現的下述復雜現象可作為說明。

  其一,“不收手、不收斂”的現象。這種現象不僅存在,還比較嚴重。例如,根據中央紀委國家監委網站“審查調查”欄目黨紀政務處分通告資料,從2015年1月1日到2018年4月26日,共處分“中管干部”121人,其中十八大之后仍“不收手、不收斂”的就有65人,占比53.7%;從2015年1月1日到2018年4月4日,共處分“中央一級黨和國家機關、國企和金融單位干部”32人,其中存在“不收手、不收斂”問題的有16人,占50.0%;2017年1月1日到2018年5月25日,各地處分“省管干部”317人,其中存在“不收手、不收斂”問題的有201人,占比更高達63.4%。(16)不僅比例高,很多人“不收手、不收斂”的情節還很嚴重。按常理,在如此強力的行為反腐高壓之下,這種現象應該極少才對。究其原因主要有兩個方面:一是過往長時間嚴重腐敗形成了慣性,甚至產生了較嚴重的特權思想或官本位意識;二是在這些領導干部的頭腦深處,可能堅信高壓反腐也不過是一陣風,由此抱有很大的僥幸心理。這兩種原因都屬于常見的腐敗思維,也就是腐敗文化。正是這種腐敗文化,會極大地抵消行為反腐的效果。

  其二,以柔性方式對抗反腐敗的現象。在高壓反腐之下,一些地方和部門出現了行動力和執行力嚴重不足的問題,例如“慢作為”“不作為”“不擔當”“為官不為”等消極對抗現象。具體分析來看,為官不為主要是兩種情形,即“不敢為”和“不想為”(或“不愿為”)。前者又有兩個原因:一是強力行為反腐所產生的震懾效應,擔心做事就有出錯的可能,會帶來風險;二是因為腐敗的文化或環境還在,按廉潔規則做事很不容易,必然會有腐敗的風險,而且在高壓反腐階段,風險還會陡增。至于說到“不愿為”,基本上就全是腐敗意識在作怪了。在原來的“老規矩”或“潛規則”下,做事是有很多好處的。現在既然沒有了好處,還有風險,那就選擇不做事。總之,柔性對抗背后也有很多腐敗文化的影子。

  其三,“上有政策,下有對策”的現象。在十八大以來的高壓反腐態勢下,全國范圍內違反中央八項規定精神的問題依然嚴峻,查處問題數、處理人數以及給予黨政紀處分人數不僅維持在較高的水平,且呈現出上升的態勢。違反中央八項規定的問題不斷以新的變種冒頭(17),一些不良作風甚至大玩“捉迷藏”“躲貓貓”,以各式花樣翻新的手法或面目出現。需要指出的有兩點:第一,盡管違反中央八項規定精神問題類型比較復雜,但大多都與腐敗問題有關,有相當多的問題就是腐敗或輕微腐敗。第二,借用腐敗增量和存量的概念,這些問題都是新發生的問題,因此是“增量”問題。為了規避高壓反腐風險,在嚴重腐敗行為上,“不敢”的效果要明顯一點,但似乎更多地轉移為輕微腐敗問題。這種行為上的頑固性,正是腐敗文化的一種具體體現。如果不清除腐敗文化,而要想從根本上解決這些問題,就會變得十分困難且曠日持久。

  其四,反腐壓力傳導不暢的現象。十八大后的高壓反腐,發端于中央。中央十分期待這種高壓能層層往下傳導,最好是既快速又不打折扣。中央也為此做了大量的工作,包括追究“兩個”責任,嚴厲推行巡視監督,甚至開展了對下級巡視的巡視等。然而,反腐壓力的傳導卻并不那么如意,甚至存在“上面九級風浪,下面紋絲不動”現象。如果把各省市區近幾年查辦廳局級干部數量作為評價其反腐力度的一個關鍵指標,則可以看出地區間的不平衡性還是相當明顯的。從可以搜集到相關數據的26個省市區來看,可以劃分為4個梯隊。第一梯隊是廣東等5省,單年可查辦到100人以上,甚至接近或超過200人。第二梯隊是北京等3省市,單年查辦人數介于50~100人。第三梯隊是四川等14省區市,單年查辦人數介于20~50人。第四梯隊單年查辦人數則在20人以下,甚至與十八大前沒有差別。(18)實際上,腐敗存量是多年積累起來的,哪個省區市的存量都不小,只要決心大,查辦案件的數量都可以很大,差異本不該這么大。一些地方存在對待中央反腐敗政策的消極態度和錯誤認識等,以致在行動上拒絕或者有選擇地執行(19),也就嚴重影響壓力傳導的力度和效果。反腐高壓傳遞不暢,固然有復雜的原因,但多年嚴重腐敗所形成的環境和文化,不得不說是一個重要因素。

  從前面的回顧與反思來看,學界在文化反腐領域中的研究空白、廉政文化建設熱潮的經驗教訓以及十八大以來聚焦行為反腐的效果局限,都從不同側面反映出在人們的思想和觀念層面頑固地存在著腐敗的思維定式,即腐敗文化。這導致我國反腐敗斗爭面臨著不小的困境。僅聚焦行為反腐,或倡導建設廉政文化,都很難對此做出有效的回應。有鑒于此,就特別有必要認真考慮文化反腐的議題。

作者簡介

姓名:任建明 胡光飛 工作單位:北京航空航天大學公共管理學院

職稱:教授

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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