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推動收縮型中小城市精致化發展
2019年06月01日 08:38 來源:經濟日報 作者:郭鵬 字號

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  收縮與增長一樣,是城市發展到一定階段的必然現象,兩者辯證統一于長時段的城市發展之中。推動收縮型中小城市向精致化發展,應當摒棄“城市必須增長”的慣性思維,一方面通過空間集聚和功能優化等措施,保持城市活力,挖掘潛在動力,提升區域效率,應對人口流失,另一方面做好“加減法”,有增有減、以減促增,通過量的減少來實現質的提升。

  日前發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》首次提出“收縮型中小城市”概念,要求這類城市“瘦身強體,轉變慣性的增量規劃思維,嚴控增量、盤活存量,引導人口和公共資源向城區集中”。這是國家優化城鎮化布局、推動城市高質量發展的重要部署,為收縮型中小城市指明了精致化的發展方向。

  城市的發展應符合城市發展的一般規律,都有其產生、發展、變化的階段性特征。收縮與增長一樣,是城市發展到一定階段的必然現象,今天的增長并不意味著明天就不會收縮,今天的收縮也不意味著明天就不會重新增長,兩者辯證統一于長時段的城市發展之中。收縮型中小城市要走向精致化,需要從思維、理念、措施三個方面做好準備、扎實推進。

  摒棄“城市必須增長”的慣性思維,理性看待城市收縮現象

  調研發現,有些人接受不了城市收縮,一定程度上是由于其觀察城市發展的時間段不夠長、視野不夠廣,仍然拘泥于“城市必須增長”的慣性思維。從歷史維度上看,城市收縮并不鮮見。相關研究表明,在20世紀90年代,全球1/4以上的大都市區經歷了以人口流失為主要表征的城市收縮。從世界范圍來看,城市收縮也是一種常見現象。美國、德國、英國、日本、巴西、南非等國家同樣存在許多收縮城市,芝加哥、底特律、匹茲堡等美國“鐵銹地帶”的城市,人口流失甚至到了非常嚴重的地步。

  目前,“收縮”已經成為我國部分城市的一種發展常態。相關研究表明,我國有不少城市面臨不同程度的城區常住人口流失,可以歸為廣義上的“收縮型城市”。應當摒棄“城市必須增長”的慣性思維,認識到收縮與增長一樣,都是城市發展的一種常規化的形態和過程。同時,還要厘清收縮、衰退、城鎮化之間的關系,避免思維誤區。一是收縮是一個中性概念,是對城市發展現狀和趨勢的客觀描述,不能將其與帶有消極色彩的衰退混淆。衰退必然導致收縮,但收縮并不一定意味著衰退。根據相關研究,與許多國外城市動輒流失一半人口不同,我國收縮型城市人口流失的比重較小,10年內的人口流失比例最多不超過8%。一般情況下,這個規模的人口流失不會影響城市正常發展,更談不上城市衰退。二是收縮與我國的城鎮化進程并不矛盾,而是城鎮化的一部分。不能將城鎮化簡單地理解為農村人口進入城市,它還包括人口在不同城市之間的流動。有些城市的就業前景、基礎設施、公共服務、自然環境相對較好,城市的集聚效應就會顯現;有些城市在這些方面相對較差,流出的人口就會多一些,成為“收縮型城市”。

  樹立“精明收縮”理念,積極應對城市收縮趨勢

  收縮本身不是問題,問題在于城市規劃和政策制定是否已經做好準備,是否符合當地經濟社會發展實際。此前較長時間內,城市收縮只是學術界討論的話題之一,并未引起城市規劃者和政策制定者的足夠重視。各地城市基本采取增量預設,即在城市規劃和政策制定之前,已經預設的前提是城區常住人口將會持續增長,建成區需要不斷擴張。這顯然與部分城市正在收縮的現實不符,也導致了人口流失與建成區擴張并存的悖論,一方面是人口流失,另一方面卻是“攤大餅”式的外圍擴張,拉低了人口密度和土地資源配置效率,出現了低密度擴張等問題。

  應對城市收縮趨勢,不妨借鑒“精明收縮”理念。該理念的核心要義,是通過空間集聚和功能優化等措施,保持城市活力,挖掘潛在動力,提升區域效率,應對人口流失。有些城市的實踐證明,與通過基礎設施建設、房地產開發等措施吸引外來人口相比,選擇“精明收縮”城市發展理念所付出的成本更小,更能夠保證當地居民的生活品質。

  選擇“精明收縮”是一種順勢而為、積極主動的理念調整。在我國經濟結構轉型升級、戶籍制度改革加速推進、高鐵交通網絡覆蓋率逐步提高的大背景下,許多城市的人口流失趨勢在短期內較難改變。同時,我國城市收縮的程度較小,還有大量農村人口準備進入城市,為城市理念提供了足夠的調整空間。放棄增量預設,選擇“精明收縮”,既是適應城市發展現狀和趨勢,又是主動選擇的理念調整,能夠為城市規劃和政策調整提供合理的理念支撐。

  “精明收縮”應因地制宜。城市收縮的主要特征和關鍵指標是城區常住人口流失,但其背后的形成機制卻復雜多樣。我國與歐美國家城市收縮的時代背景和具體情況不同,不宜照搬其“精明收縮”的具體措施。現階段,導致我國城市收縮的主要原因包括資源枯竭、產業轉型、附近大城市吸引人才外流,等等。各地在制定城市規劃和公共政策時,應當結合實際情況,靈活有效地借鑒“精明收縮”理念。

  做好城市發展“加減法”,有效解決城市收縮問題

  高質量的城市發展,高品質的市民生活,是城市發展的最終目的。收縮型中小城市既不能只增不減,也不能只減不增,而是應該做好“加減法”,有增有減、以減促增,通過量的減少來實現質的提升。

  一是應明確存量預設。貫徹落實“嚴控增量、盤活存量”要求,放棄“攤大餅”式的擴張方式。在城市規劃和政策制定之前,將城區常住人口保持穩定或者一定程度的減少作為前提預設。嚴控土地供給,不再通過大規模的基礎設施建設和房地產開發來吸引外來人口,放棄短期內的“人口再增長”策略。

  二是應引導人口和公共資源向城區集中?;加心芰υ誄喬榷ň鴕島蛻畹吶┮底迫絲?、進城務工人員、郊區人口等向城區集中,打造緊湊型城區空間格局。減少城區邊緣的無序開發,優化建筑和土地,實現集約使用。通過建設公園綠地等方式有效利用閑置、荒棄的土地。

  三是應提高城區經濟社會發展質量。把“小而強”“小而美”“小而精”作為城區發展方向。關注后續產業支撐和潛在發展動力,通過優化產業結構來增強城市的產業競爭力。轉變政府職能,改善營商環境,增加公共資源供給,優化公共資源布局,提高公共服務質量,實現經濟社會效益的整體提升。

  四是應提升城市品質和魅力。結合經濟、文化等方面的比較優勢,突出商業服務、旅游休閑、文化傳統等方面的特色。有條件的城市可以打造特色山城水城和人文魅力之城。打造與城市定位相協調的城市風貌、建筑風格、建筑色彩,彰顯建筑文化特色。

 

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轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張賽)
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