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張雪霖:推進社區“三駕馬車”聯動治理
2019年10月09日 10:02 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:張雪霖 字號

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  隨著城市住宅小區物業糾紛的增多,物業管理矛盾愈發突出,成為困擾城市基層治理的難點之一。從整體來看,社區居委會、業主委員會(以下簡稱“業委會”)與物業公司“三駕馬車”運轉得好,住宅小區矛盾與投訴就少,治理較為有序。社區“三駕馬車”如何才能有效運轉,是當下城市社區治理的主要關切。

  通過調研可以發現,在社區日常治理實踐中,社區居委會、業委會與物業公司都強調“三駕馬車”之間的協作性與整體性。因此,這需要我們進一步深入社區日常治理實踐中,去理解社區“三駕馬車”轉向聯動治理機制建設的必要性。

  業委會既要監督又要協助物業公司

  社區空間是基層社會治理的重要場域之一,政府職能部門、街道、居委會、業委會、物業公司等多元治理主體在此空間內交匯。每一個治理主體都有特定的職能分工。物業管理的本質是住宅小區全體業主對共有產權的共同管理。業委會作為業主大會在日常治理中的代表與執行機構,履行主體責任。物業公司與全體業主圍繞著物業服務的生產簽訂市場契約,形成的是委托代理關系。全體業主作為一個集體,與物業公司簽訂合同。一個住宅小區的全體業主作為委托方,追求以最低的價格獲取最優質的物業服務;而物業公司作為市場主體和代理方,追求以最小的成本投入獲取最大化利潤。因代理人與委托人的利益不完全一致,在信息不對稱的情境下,便可能發生道德風險,這就需要對物業公司實施監督。本應作為一個集體的業主全體在日常生活中呈現為一盤散沙的業主個體,因此需要設立一個集體意志的代表與執行組織,這便是業委會。

  在制度有效運轉的情況下,業委會需要在業主與物業公司之間扮演橋梁角色。一方面,代表全體業主的公共利益,監督與約束物業公司的機會主義行為,督促其提供與物業價格相匹配的物業服務質量;另一方面,要協助物業公司實施物業服務與管理。業委會代表與維護的是全體業主的公共利益,而個體業主往往具有局限性,可能從私利出發。物業公司基于全體業主的委托授權,依據相關法律法規與業主公約等實施物業服務管理。這既包括對小區共有空間內物的管理,也包括對小區內人的外部行為的規制,如室外違規裝修、私搭亂建、毀綠種菜、樓上樓下漏水。然而,物業公司作為市場主體,對物的管理是比較容易的,對人的行為規制與治理卻面臨困難。物業公司沒有強制性手段,對違規行為只能勸阻,不但可能起不到效果,還可能引起管理沖突。物業公司如果放任不管,則會引發其他業主對物業公司不作為的不滿,也有可能引發業主不交物業費。因此,物業公司實施物業服務與管理時,需要業委會的支持與協助。

  業委會是社區治理的短板

  然而,業委會卻是社區“三駕馬車”中的治理短板。起初,在全國各主要城市,業委會不僅成立率低,能有效運轉的比例就更低了。近幾年,由于城市政府的重視,符合法定條件的小區都已成立業委會,如武漢、上海。然而,從業委會成立到業委會有效運轉,還有較長的距離。由于我國社區居住人口密度高,動輒幾百上千戶,以及陌生化與流動化程度高,業委會在業主自治過程中面臨以下三個核心難題。

  其一,激勵不足。業委會作為業主自治組織,從事的是志愿性工作,雖然有些小區會有些許補貼,但經濟報酬較低。由于城市小區是陌生人社會,人與人之間的社會關聯度低,信息不對稱程度高,社會資本發育稀薄。當選與做好業委會成員,需要付出大量時間與精力,然而能獲得的權威與面子等社會報酬較少,而且還可能因治理少數業主違規行為而引發矛盾。因此,業委會積極治理小區,常常出現出力不討好的情況。一些業委會成員常因激勵不足而失去動力,不再愿意為“公事”操心。

  其二,能力不足。當選業委會委員的居民,往往并不從事物業服務行業或未受過專門培訓,對物業管理的性質、業委會自身的角色與功能,以及業委會、物業公司與居委會幾方主體之間的關系等很難有準確的認識,難以擺正不同治理主體的位置。此外,在業主自治的過程中,面對動輒幾百上千戶的小區,達成集體決策面臨高昂的組織成本,這也常常使得業委會產生無力感。通過選舉產生的業委會,由于缺乏業主自治經驗和專業的物業管理知識,往往會忽視社區治理的瑣碎性與復雜性。不管是與其他治理主體互動,還是與眾多分散的業主打交道,他們都容易陷入治理能力不足的困境。

  其三,監督不足。業委會在自治的過程中無法有效約束分散的業主個體行為,同樣,眾多分散的業主在日常治理中,也無法有效約束與監督由選舉產生的業委會。實踐中,未受到有效監督的業委會容易出現以下兩種情況:一是業委會成員私心嚴重、謀取私利,或與物業公司達成利益合謀;二是業委會選舉產生后,消極不作為。例如,業委會不制定業主自治相關制度,常年不召開業委會會議、業主代表大會以及業主大會,也不回應小區業主的治理需求等。按照合法的選舉程序,業主只能到換屆選舉時才能把不合格的業委會委員改選掉。而且,業主即使能保證把不合格的業委會選掉,也無法保證選出有公心、有責任心、有能力的業委會。

  居委會發揮引導功能

  實踐中,由于履行主體責任的業委會大部分未能有效運轉,業主、業委會與物業公司之間的三角關系陷入結構性困境中。隨著民眾對美好生活的向往與對小區生活品質需求的不斷提升,社區物業糾紛與投訴不斷增長。而以街道和居委會為基礎的城市基層組織,為突破業主、業委會與物業公司之間的結構性困境提供了可能。過去對小區業委會與物業管理采取“條塊結合,以條為主”的管理體制,由區房管局物業管理科負主要責任,街道和居委會履行的是輔助責任。街道與居委會在商品房小區成立業委會,指導與監督業委會并協調業主、業委會與物業公司之間的矛盾。這是消極的治理態度,社區“三駕馬車”并未聯動起來,容易出現相互推諉、指責甚至沖突。隨著城市化的快速推進,商品房小區大量興起、物業糾紛不斷增長且矛盾上移,只有兩三個辦事人員的區房管局物管科往往無力應對。因此,在中央強調城市管理重心下沉的背景下,城市政府開始將業委會的成立、指導與監督調整為“條塊結合,以塊為主”的管理模式。這便強化了屬地責任,即街道和居委會要承擔起主要責任。那么,街道和居委會對業委會的成立、指導與監督,協調業主、業委會與物業公司之間的矛盾,便具有了更積極的治理動力與治理責任。社區居委會在“三駕馬車”的運行中,應切實履行“領頭羊”的角色與功能。

  社區“三駕馬車”中的居委會,實際上不是單單指居委會自身,背后還包括社區黨組織、街道與區職能部門等政府資源。一方面,“上面千條線,下面一根針”,上級職能部門與街道進入社區需要借助社區居委會;另一方面,社區居委會需要協調街道與相關職能部門的資源,回應居民的需求與社區治理難題。以街道和社區居委會為基礎的城市基層治理組織,可以為業主、業委會與物業公司之間面臨的結構性矛盾提供突圍之道,幫助小區治理補短板,改善業委會面臨的激勵不足、監督不足與能力不足處境。首先,從業委會成立或換屆選舉時候選人的資格審查上,盡可能動員真正有公心、有責任心、有能力、有時間的業主出來競選。其次,在業委會選舉產生后,居委會需要利用其群眾基礎優勢,幫助業委會在治理中樹立權威與聲望,建立社會性激勵;在其遇到治理難題的時候,還需要積極協調街道、區物管科等治理資源回應小區治理需求。最后,還需要監督業委會履行業主公約與業主自治議事規則等相關制度。以街道和居委會為代表的城市基層治理組織積極而有效的介入,能夠幫助培育業主自治能力,建設社區三方聯動治理機制,實現社區治理和諧有序。

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作者簡介

姓名:張雪霖 工作單位:武漢大學新聞與傳播學院

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:孫志香)
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