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新中國成立70年社會組織協商的實踐探索與發展趨勢
2019年09月10日 13:58 來源:《天津社會科學》2019年第3期 作者:毛佩瑾 字號
關鍵詞:新中國成立70年;社會組織協商;協商民主;失靈困境;

內容摘要:社會組織協商是中國特色社會主義協商民主體系的重要組成部分。新中國成立以來,我國社會組織協商經歷了五個發展階段,在協商渠道、協商領域和協商能力等方面均取得了積極效果。然而,社會組織參與協商民主也面臨著一些"失靈"困境,包括制度失靈、機制失靈、認知失靈和組織失靈四個方面。因此,新時代社會組織協商需要良好的制度環境,完善的機制保障,正確的協商意識,以及成熟的組織架構和專業能力,進而為提升公共政策的科學化水平貢獻專業智慧,進一步推動國家治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞:新中國成立70年;社會組織協商;協商民主;失靈困境;

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  摘 要:社會組織協商是中國特色社會主義協商民主體系的重要組成部分。新中國成立以來,我國社會組織協商經歷了五個發展階段,在協商渠道、協商領域和協商能力等方面均取得了積極效果。然而,社會組織參與協商民主也面臨著一些“失靈”困境,包括制度失靈、機制失靈、認知失靈和組織失靈四個方面。因此,新時代社會組織協商需要良好的制度環境,完善的機制保障,正確的協商意識,以及成熟的組織架構和專業能力,進而為提升公共政策的科學化水平貢獻專業智慧,進一步推動國家治理體系和治理能力現代化。

  關鍵詞:新中國成立70年 社會組織協商 協商民主 失靈困境

  作者毛佩瑾,中共中央黨校社會和生態文明教研部講師。

  一

  隨著社會利益分化和公共性事務增多, 個人或組織公共參與的熱情逐漸高漲, 多元化、常規性的協商民主體系亟待進一步優化。習近平總書記在十九大報告中指出, 要推動協商民主廣泛、多層、制度化發展, 統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商, 為社會組織參與協商民主提供了重要的發展機遇。

  當前, 我國社會組織已逾80萬個1, 是重要的社會參與主體, 也是協商民主的關鍵“場域”2。社會組織協商是指, 在黨的領導和政府依法管理前提下, 由社會組織發起、組織或參與的協商民主活動3。相比其他協商渠道, 社會組織協商具有獨特優勢, 能夠及時預防和化解社會矛盾, 推動公共政策科學化、民主化。新中國成立70年來, 我國社會組織在參與協商民主方面不斷探索, 積累了大量的實踐經驗, 也面臨著一些“失靈”困境。新時代社會組織協商需要良好的制度環境、完善的機制保障、專業的組織能力, 從而有效鏈接行政權力和社會權力并實現兩者之間的平衡。本文主要探討新中國成立以來我國社會組織協商的發展歷程和實踐經驗, 從制度失靈、機制失靈、認知失靈和組織失靈四個方面分析社會組織協商遇到的阻礙, 并提出相應的完善路徑。

  受到國家政策條件、經濟發展水平和組織發育程度等方面的影響, 新中國成立70年來我國社會組織協商主要經歷了以下幾個階段。

  (一) 社會組織發育緩慢, 協商民主缺乏土壤 (1949-1977)

  新中國成立后, 政府對社會實行完全的主導和控制, 社會組織發展幾近停滯。新中國成立之初, 政府對民國時期的民間組織進行了清理整頓。50年代初頒布的《社會團體登記暫行辦法》和《社會團體登記暫行辦法施行細則》嚴格要求社會組織去政府部門登記、接受政府指導, 初步建立了國家政權領導下的民間組織分級登記管理制度。隨后的“反右”運動和“文革”十年, 社團登記管理全面停滯, 社會組織發展近乎癱瘓。在此階段, 社會高度同質化, “單位”代替了其他類型社會組織, 承接了社會管理和資源分配等大多數職能。由于進入全面計劃經濟時代, 我國社會組織成為體制內一部分, 發展受到嚴重制約, 在參與協商民主方面很難有自主發聲空間。

  (二) 社會組織恢復發展, 協商民主開始萌芽 (1978-1991)

  黨的十一屆三中全會后, 政策環境逐漸開放, 社會組織開始恢復發展。國家頒布了一系列社會組織管理條例, 包括《基金會管理辦法》、《社會團體登記管理條例》等, 從秩序管理和制度建設上給予社會組織相應保障。1987年, 黨的十三大提出“須使社會協商對話形成制度”, 為社會組織參與協商民主奠定了基礎。該階段的一大特色是以行業協會為代表的社會團體興起。國務院在上個世紀80年代初期相繼批準成立了中國包裝技術協會、食品工業協會等一系列全國性行業協會。80年代中后期, 大批行政性公司被撤銷, 隨后成立的行業協會在職能上取代了前者。1986年, 中國計劃生育協會開展組織內部協商, 對組織《章程》進行了討論, 成為社會組織協商的早期案例。這一時期行業協會慢慢成為溝通政府和企業的橋梁, 在政策制定過程中日益受到公共部門的重視。社會組織成立主要基于政府部門轉制、代替行政性公司、政府直接牽頭等原因, 有濃厚的官方色彩, 是政府主動選擇和打造的結果4。政府和社會組織呈現隸屬和強依附關系, 組織的自主管理和服務意識薄弱。1989年國務院頒布的《社會團體登記管理條例》規定社會組織要實行登記管理機關和業務主管單位雙重管理, 這雖然有利于規范社會組織, 但也加劇了第三方機構對行政部門的依附。總的來說, 該階段社會組織有了初步發展, 但依然深深嵌入政府體制內, 尚未樹立起自主表達群眾訴求、參與政策協商的意識。

  (三) 社會組織不斷壯大, 協商民主逐步加強 (1992-2001)

  黨的十四大提出從計劃經濟向市場經濟轉變的改革路線, 經濟體制和政府職能雙重轉型為社會組織發展提供了有利的外部條件。一方面, 市場經濟對平等和公平的追求形塑了公民獨立自主的意識;另一方面, 政治體制改革則強調還權于市場和社會。中共十四屆五中全會通過的《關于制定國民經濟與社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》, 要求“把不應由政府行使的職能逐步轉讓給企業、市場和社會中介組織”。社會組織在提供服務的過程中愈發扎根基層, 因而更加注重民意搜集和訴求表達;政府也需要社會組織參與協商, 從而更好地了解民情、提高政策接受度。與此同時, 國內民間組織的自發成立與一批國際社會組織“走進來”開展公益活動, 也為我國社會組織增強協商民主意識奠定了基礎。

  這一時期社會組織得到了進一步發展, 許多社會組織的協商民主意識不斷強化, 但參與協商的能力和效果仍十分有限。1998年國務院頒布的《社會團體登記管理條例》 (修訂) 和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》5對雙重管理體制做了進一步規定, 政府對社會組織的“工具性”功能認知和“控制性”管理手段, 導致社會組織仍極大地受制于政府相關部門, 難以擁有參與協商民主的動機和途徑。

  (四) 社會組織快速發展, 協商民主初步形成 (2002-2012)

  國家政策支持和制度空間擴大為社會組織協商創造了有利的發展條件。黨的十七大報告提出要“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用, 增強社會自治功能”。黨的十八大報告進一步指出, 要發展“社會主義協商民主”、“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”, 這也為我國社會組織發揮積極作用提供了方向性指導。這個時期一些地區開始嘗試推行社會組織雙重管理體制改革, 紛紛頒布相應的政策法規, 將登記管理由原先的“雙重”變成“一元”, 給予社會組織更多的自主發展空間。社會組織頻繁參與國際交流也為其提升協商意識和能力提供了契機。中國加入WTO后, 社會組織通過參與國際規則和標準制定、協調國際貿易爭端, 鍛煉了議事能力, 掌握了協商技巧。同時, 互聯網等信息技術的發展和普及, 不僅使社會參與意識更加深入人心, 也為公民參與提供了新的媒介和平臺。

  在此階段, 社會組織積極參與協商民主, 其協商地位也愈發受到政府重視。例如, 圍繞2003年的“怒江事件”, 政府召集了環保專家和環保類社會組織參與協商, 最終該項目被叫停。2008年中國家用電器行業協會和電子影像行業協會等社會組織通過列席會議, 針對中央政府推行的“家電下鄉”政策提出改進意見, 最終擴大了家電下鄉的種類, 改變了家電下鄉產品的最高限價。社會組織在參與政策制定過程中利用自身的專業性和整合性優勢, 為政府提供了專業的咨詢和政策建議6, 不僅維護了社會和行業利益, 也增強了公共政策的科學性和權威性。

  (五) 社會組織有序發展, 協商民主不斷深入 (2013-2018)

  《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》特別提出, 應進一步拓寬社會組織協商渠道, 健全決策咨詢制度, 激發社會組織活力。2015年, 中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》出臺, 指出要探索社會組織有序協商。由此社會組織協商被社會所接納。在這一階段, 社會組織在不同層面積累了協商經驗, 取得了積極的協商效果, 具言之, 主要體現在三方面:

  第一, 制度化參與渠道不斷拓展, 協商途徑更加多元。 (1) 熟悉業務領域和專業知識的社會組織通過參與立法協商, 提升了法律的科學化和民主化水平。 (2) 政協領域不斷為社會組織協商提供制度化渠道。一方面, 社會組織通過工商聯參與政協協商;另一方面, 具有行業背景和社會組織身份的代表委員直接向各級人大政協提交議案、反應會員單位訴求。廣東等一些省份嘗試在政協增設專門的社會組織界別, 鼓勵社會組織制度化參與政協協商, 為群眾和組織發聲。 (3) 社會組織通過參與政策制定協商座談會、研討會, 表達組織訴求, 為政府提供政策建議。2016年, 湖州市對全市的社會組織協商民主工作進行決策部署, 指出要力爭建立社會組織型“智庫”, 為社會組織和政府協商搭建平臺。此外社區協商的制度化水平也逐漸提升, 特別是在廣州、深圳、成都等地紛紛成立的社區業委會及在此基礎上召開的業主議事大會, 不僅激發了居民參與基層協商的熱情, 也提高了其社會參與和治理能力。

  第二, 涉獵議題日漸豐富, 協商領域更加廣泛。簡言之, 一方面, 社會組織針對具體議題參與協商以提升組織績效, 并為公共政策制定提供政策性建議。另一方面, 諸多公共性社會問題均是由社會組織最先倡導并積極參與議題協商的, 例如垃圾焚燒、水質污染、弱勢群體權益維護等, 加之媒體和互聯網的助力, 最終影響了政策議程。此外, 在“一帶一路”倡議影響下, 越來越多的社會組織“走出去”, 為維護健康的市場秩序和營造良好的貿易環境進行溝通、參與協商, 對?;す諂笠翟詮適諧〉牡匚緩馱擻鸕攪司僮闈嶂氐淖饔?。

  第三, 信息化發展助力社會組織協商, 使其協商能力不斷提升。許多社會組織借助互聯網平臺, 刊登網絡新聞、建立組織官網和APP、出版電子刊物, 增強了組織的社會影響力和業內知名度, 為社會組織參與協商奠定了基礎。與此同時, 社會組織的專業能力不斷提升, 同時也向政府相關部門提供行業信息和專業技術知識, 由此獲得了更多參與協商的機會。組織的整合和代表能力也是間接參與協商民主的關鍵憑證7。以行業協會為例, 作為企業會員的代表, 其通過規范市場行為和強化行業自律, 營造了良好的市場環境、有效地推動了社會治理, 在協商過程中發揮重要作用。

作者簡介

姓名:毛佩瑾 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:禹瑞麗)
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