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王金強:美國發展援助中的投資保險制度變遷
2019年06月01日 14:40 來源:中國社會科學網 作者:王金強 字號

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  發展援助與投資保險緊密相關。美國是最早在對外發展援助中提供投資保險的國家。隨著歐洲復興計劃的實施,為鼓勵私人資本參與發展援助,投資擔保計劃正式提上日程。早期的投資保險計劃由幾個連續的外國援助機構管理。美國同意為私人投資者提供保險,使其免受貨幣禁兌和政府征收風險。根據1969年“對外援助法”,海外私人投資公司(OPIC)設立,美國以市場化機制對發展援助中的私人資本提供投資保險。作為美國同時也是世界上首家海外投資保險機構,OPIC具有公、私兩方面性質:一方面,法律明文規定該公司是“在美國國務院政策指導下的一個機構”,即支持私人海外投資的聯邦機構,其法定資本由國庫撥款;另一方面,該公司作為法人,完全按照公司的體制和章程經營管理。

  在私有化的浪潮中,OPIC在美國發展援助中的地位不斷受到削弱,這反映了OPIC作為發展機構的對外援助目標和作為保險機構的經濟利益目標的博弈,這兩種利益目標的角逐直接決定了國際投資的未來發展方向。到里根政府時期,投資保險變成美國鼓勵私人資本參與國際市場競爭和產業政策調整的的重要工具,從而完成了美國投資保險制度從發展目標到產業利益的轉型。從鼓勵美國企業對發展中國家的投資,轉向幫助美國企業投資新興市場,成為美國投資保險制度的主要訴求。

  冷戰后,美國對商業利益的強調一度發展到頂峰,投資保險制度在對外援助中地位的變化是對當時世界形勢變革的反映。

  第一,冷戰的結束導致來自西方工業化國家和蘇聯的發展援助大量下降??狗⒄乖惱味戰ハ?。從1985年到1988年,美國對非洲,東亞,拉丁美洲以及近東和南亞的經濟援助下降。1989年,美國對所有地區的經濟援助一度有所增加,但從1990年開始,美國對非洲、東亞、近東和南亞地區的經濟援助再次減少。其中非洲的援助減少幅度最為明顯。1991年美國對拉丁美洲的外國經濟援助下降。[1]除了美國之外,1988年至1989年間,加拿大、日本和聯邦德國也都減少了對欠發達國家的官方經濟援助承諾。許多蘇聯援助接受者的經濟援助減少到零。[2]與此同時,美國對原蘇聯、東歐的援助卻出現了不同程度的增長。這使得原先流向發展中國家的援助總額進一步減少。發達國家對外援助政策的調整,導致發展中國家之間展開了一場以鼓勵和吸引外國投資者為目標的競爭。

  第二,發展援助地位的下降體現了冷戰后發達國家對新興經濟體的市場爭奪。90年代初,世界格局驟然變化。隨著冷戰的結束,蘇聯的解體,對外投資遭受的政治風險也日益稀少,以意識形態劃線、與蘇聯對峙的戰略關系和對外政策都進行了重新調整,投資保險在提高美國參與國際投資市場競爭力中的地位進一步得以提升。就國際援助體系而言,美國的政策的調整對國際援助體系產生了兩個重要影響。首先,里根時期開始推行的新自由主義改革實踐迅速增加,并發展為一種全球化趨勢。伴隨受援國的私有化改革,大部分受援國家都開始放寬對外國直接投資(FDI)的限制。正如著名發展經濟學家(Guy Pfeffermann)指出的那樣,發展中國家的政府越來越意識到外國直接投資帶來了“技術、新的管理方法和出口市場準入的機會”,這成為他們迅速'融入全球市場的一種捷徑。[3]數據表明,全球外國直接投資從1985年的470億美元增長到1989年的1320億美元。但在同一時期,最不發達國家的外國直接投資份額從24%下降到僅13%。在此期間流入最不發達國家的外國直接投資中約有三分之二流向東亞和拉丁美洲等新興經濟體。僅巴西和墨西哥就占總數的30%左右,新加坡獲得了亞洲所有外國投資的40%。OPIC的優先事項從發展目標轉向產業利益,特別是在最有發展潛力的新興經濟體中參與西歐和日本的投資競爭,標志著美國直接投資和發展援助新時代的開始。

  可見,美國投資保險制度不斷為企業提供管理外國直接投資風險的工具,幫助美國企業在新興市場國家中立足,推進美國外交政策和國家安全目標的實現,并不斷催化新的經濟增長點,并為國內外的就業和增長機會做出貢獻。這正如一位政府官員所宣稱的那樣,“歷史將證明OPIC的業務活動將成為美國進入一個新市場的彈簧板,這個市場將為社會和經濟帶來積極的利益?!?/font>

  2001年9月11日恐怖襲擊事件給美國決策者敲響了警鐘,經濟發展的不平衡性及其帶來的持續挑戰會加劇的經濟發展的不確定性,這種不確定性可能會直接威脅美國的國家安全。這正如小布什時期的OPIC總裁兼首席執行官(Peter S. Watson )所強調的那樣,強化OPIC對其發展使命的意識是(新世紀)需要重新關注的優先事項,OPIC的活動與私營部門是互補的,而不是競爭。[4]美國需要批判性地檢查每項擬議投資的發展影響,從而加強OPIC的發展任務。此后,美國開始把OPIC的重點擴展到撒哈拉以南非洲等欠發達地區,以及發展效益可能最大化的國家和部門。

  另一方面,美國從發展中國家投資的撤退正好為新興經濟體的進入創造了機會。來自中國等新興經濟體的對外投資數量的增長迫使美國開始重組全球投資格局,美國將對外投資的重點重新轉向發展中國家。2016年,以“反全球化”著稱的共和黨總統候選人唐納德·約翰·特朗普( Donald John Trump)當選為美國第45任總統。面對美國影響力不斷下滑的趨勢,特朗普開始對美國的政治、經濟和外交政策進行大刀闊斧地調整。在經濟領域,特朗普將以振興美國經濟、增加就業為核心,對外經濟政策則表現嚴重的?;ぶ饕?、單邊主義、本土主義、實用主義甚至冒險主義傾向。[5]與前任政府相比,特朗普政府繼承了里根時期“商業利益之上”的理念,在國際投資布局上更加凸顯“美國利益至上”(America First)的原則。[6]在美國看來,中非合作論壇,“一帶一路”,為制衡中國在發展中國家競爭影響力、特別是“對沖”中國“一帶一路”互聯互通建設,眾議員布拉德·謝爾曼(Brad Sherman)等人向國會提交了第5105號法令,即后來的 BUILD法案。

  特朗普總統于2018年10月5日簽署了“更好地利用促進發展投資法案”(Better Utilization of Investment Leading to Development Act, BUILD Act)的法律,這標志著美國開始在全球資本市場重組對外投資格局。OPIC的改組將加強美國發展融資并使之現代化。該法律為OPIC轉變為美國國際開發金融公司鋪平了道路?;垢淖榻岷螼PIC和USAID發展信貸管理局的能力,這體現了特朗普政府與中國在發展中國家競爭影響力、特別是“對沖”中國“一帶一路”互聯互通建設的重要舉措。

 

  注釋:

  [1]Agency for International Development, U.S. Overseas Loans and Grants, Series of Yearly Data, vols. 1-4, FY1936-FY1988, and U.S. Overseas Loans and Grants and Assistance from International Organizations, July 1, 1945-September 30, 1991.

  [2]U.S. Central Intelligence Agency, Directorate of Intelligence, Handbook of Economic Statistics, 1991 (Washington, D.C.: Department of Commerce, 1991).

  [3]Guy Pfeffermann, "Facilitating Foreign Investment,"Finance and Development,vol.29 , March1992, pp.46-47.

  [4]OPIC, Making a Difference by Supporting Investment in Developing Countries, 2001 Annual Report p.5.

  [5]李巍 張玉環:《“特朗普經濟學”與中美經貿關系》,《現代國際關系》2017年第2期。

  [6]James Rudin, "Does Trump's Presidency Signal the End of the ‘American Century'?", Religion News Service, January 25, 2017.

  

 ?。ㄗ髡呦瞪蝦6醞餼炒笱Ч使叵迪蹈苯淌?;根據在“中國世界經濟學會2019國際發展論壇——一帶一路與國際發展合作:援助、投資與開發性金融”研討會上的發言整理) 

作者簡介

姓名:王金強 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張文齊)
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