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[文摘]鄭秉文:競爭中性的理論淵源與原則運用
2019年09月05日 14:37 來源:《中國人口科學》2019年第4期 作者:鄭秉文 字號

內容摘要:競爭中性是“市場在資源配置中起決定性作用”的一個標尺。出現競爭中性偏離,意味著政府和市場的關系沒有處理好,經濟體制改革沒有到位。

關鍵詞:

作者簡介:

  【原文標題】社會保險繳費與競爭中性偏離——對征收體制改革過渡期政策的思考 

  【作者簡介】鄭秉文,中國社會科學院研究員。 

    

  競爭是指“通過擊敗他人或建立相對于他人的優勢,而努力獲取或贏得某事的活動或條件”。合理的競爭是在品質上的競爭,主要有為市場而競爭和在市場中競爭兩種形式。 

  最早提出競爭中性原則的國家是澳大利亞。澳大利亞財政部19966月公布的《英聯邦競爭中性政策聲明》這樣表述:競爭中性是指政府的商業活動不應憑借公共部門所有權而享有超越私營部門競爭者的競爭優勢。實施競爭中性的政策安排,其目的在于改進競爭程序,以消除公有制在重要商業活動中造成的資源配置扭曲。如果競爭中性安排不到位,會發生資源配置扭曲,因為政府企業收取的價格并不需要充分反映資源成本,這就可能會扭曲生產和消費決策,扭曲私營部門競爭者的投資和其他決策?!鞍陌妗鋇木赫行鄖康魅悖海?/span>1)競爭中性并不要求政府將社會項目的供給重建為競爭性的市場機制,比如,競爭性招標、承包等;(2)競爭中性并不要求政府在其商業活動中取消“社區服務的義務”(CSO),而是鼓勵通過預算安排為社區服務的義務提供透明和非歧視性的資金;(3)競爭中性并不意味著政府企業在與私營企業競爭中無法取得成功,而是要求政府企業只能通過自身的優點和內在優勢、不是憑借政府所有權帶來的不公平優勢而獲得成功。 

  美國對競爭中性的表述歷來體現在其反壟斷法中,只是近些年在提交給OECD的官方文件中對競爭中性進行了專門論述,并認為美國對競爭中性建立的只是“概念性原則”而已(OECD,2015)。在美國,私營企業之間的競爭是一種常態,因為它激勵效率和創新,以具有競爭力的價格向消費者提供他們需要的商品和服務。從歷史上看,美國政府直接參與商業活動的程度非常有限。然而,不同的經濟實體通過不同程度的所有權、控制權和資金與聯邦政府聯系在一起,其中大部分執行政府或準政府的職能,或執行市場無法實現重大政府目標的情況下采取行動。國家根據緊急情況的需要對私營企業進行投資,并限制其范圍和期限;美國政府盡量避免向國有企業提供與其政府或準政府相一致的特權,目的是為了避免不必要的市場扭曲和降低消費者福利。通常情況下,國有企業應與私營市場參與者保持相同的競爭標準。美國司法部和聯邦貿易委員會是負責市場競爭的倡導者和維護者(OECD,2018),因此,美國判斷競爭中性的理論主要是依據對相關實體的行為是否違反壟斷法,因為美國經濟政策的核心一直是對競爭價值的信心。 

  OECD界定的競爭中性是指國有企業和私營企業在公平的競爭環境中競爭,目的在于有效利用經濟資源,實現增長和發展,并認為競爭中性原則非常重要并在世界各國獲得廣泛支持,但在實踐中執行起來是比較困難的。聯合國貿易和發展會議(UNCTAD)主要關心的是發展中國家的競爭中性及其改革前景,尤其提到大多數司法轄區在發展過程中都考慮到了中國競爭中性問題。聯合國貿易和發展會議認為,各國政府在市場中的地位取決于一系列因素,包括司法權的歷史、規模、意識形態和發展階段;政府實施的產業政策或多或少可能有利于政府機構和其他市場參與者(UNCTAD,2014)。盡管各國政府對政府參與市場的看法不盡相同,但可以肯定的是,不受約束的參與市場很可能會對市場競爭產生影響。CPTPP(跨太平洋伙伴全面進步協定,以前是TPP)在其協議文本中雖然只使用了一次“競爭中性”概念,但專設第十七章“國有企業和指定壟斷”,對國有企業壟斷提出了一套較為完整的規范要求,顯示出11個成員國對競爭中性的贊許和支持態度。 

  上述發達國家和國際機構關于競爭中性理論淵源的追溯顯示,盡管他們對其解釋各有側重,但基本要求是相同的,那就是國有企業的商業活動不應享有所有制特權,不應以超越民營企業競爭對手的所有制優勢獲取市場份額,以期達到資源配置最優和社會福利最大化。 

  與發達國家相比,中國引入和使用競爭中性概念較晚。20171月國務院發布的《“十三五”市場監管規劃》首次使用這個概念,文中提出要充分尊重市場,充分發揮市場的力量,實行競爭中性(立)制度,旨在避免對市場機制的扭曲,影響資源優化配置,把競爭政策貫穿經濟發展的全過程,推動中國經濟轉型和體制完善。201810月在G30國際銀行業研討會上,中國人民銀行主要領導再次使用了這個概念:為解決中國經濟中存在的結構性問題,我們將加快國內改革和對外開放,加強執行產權?;?,并考慮以“競爭中性”原則對待國有企業。20181224日召開的國務院常務會議要求在招投標、用地等方面,要“按照競爭中性原則”對各類所有制企業和大中型企業一視同仁;20193月,競爭中性原則首次寫入《政府工作報告》。 

  在過去兩年多里,競爭中性這個概念如此高頻率地出現在領導人講話和重要文件中,充分說明,首先,競爭中性是“市場在資源配置中起決定性作用”的一個標尺,旨在衡量市場在經濟體制中的作用;只要出現競爭中性偏離,市場配置資源的作用就必將大打折扣,就意味著政府和市場的關系沒有處理好,經濟體制改革沒有到位。其次,競爭中性作為制定經濟體制改革政策的一個導向,將成為準確把握市場化改革方向、不斷推進壟斷行業改革、堅決破除傳統體制和傳統管理模式束縛的一個工具。再次,競爭中性原則包括采購中性、借貸中性、補貼中性、債務中性、稅收中性、監管中性等,應制訂一套具體實施競爭中性政策的系統化方案。最后,競爭中性是對堅持“兩個毫不動搖”原則的一個詮釋。毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟,毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。從競爭中性的角度看這兩句話,其意義深遠。一方面,要深化國有企業改革,進一步優化國有企業改革目標,深化混合所有制改革,消除預算軟約束,與其他所有制企業依法平等使用生產要素,公平參與市場競爭。另一方面,對民營經濟應一視同仁,要消除所有制歧視,在財稅、金融等所有領域實施公平待遇,讓民營企業依法平等使用生產要素,同等受到法律?;?,公平參與市場競爭。 

  競爭中性原則涉及的領域較為寬闊,其中稅收中性非常重要。如果用競爭中性來測度社會保險制度,我們會發現,這個領域的競爭中性偏離更多地表現為“稅收非中性”。如果社會保險的稅收中性發生嚴重扭曲,那就必然導致嚴重的競爭中性偏離。 

  稅收中性概念的含義比競爭中性更復雜,不僅存在爭議,甚至在某些方面還存在一些相互矛盾的地方,這是因為考察稅收中性的角度很多,對其做出的解釋沒有一個較為公認的定義。參考已有文獻(王鐵軍,1991;劉溶滄、馬珺,1998;OECD,2012;Kahn,1990),本文使用的稅收中性是指稅收政策不應干預資本向最有效用途的自然流動,不應驅使和激勵個人與公司改變其經濟行為與經濟決策,包括對其他不同的商品、地點、投入規模、雇用規模的選擇做出改變;稅收中性是經濟學家評價稅收政策的公認標準(除非改變稅收政策目標),作為一個被廣泛接受的概念,旨在不扭曲個人和公司出于純粹經濟原因而決策的情況下使福利最大化。 

  在中國社會保險制度中,保險基金的形成及其支付的養老金主要來自“繳費”,但歷來有一定比例來自一般稅收的財政補貼。例如,2018年全國社會保險基金總收入79 003億元,其中繳費收入57 545億元,財政補貼17 654億元(其余為利息收入1 844億元,投資收益701億元),即來自一般稅收的轉移支付占社會保險基金總收入的22.3%。盡管如此,無論是繳費收入占多數還是財政補貼占多數,無論來自雇主和雇員的社會保險供款是“費”還是“稅”,無論其征收機構是社保部門還是稅務部門,社會保險費這個概念均可被納入稅收中性的分析框架之中。 

    

作者簡介

姓名:鄭秉文 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張文齊)
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