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大变局与中国外交的选择
2020年01月21日 09:09 来源:《国际问题研究》2019年第6期 作者:高飞 字号

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    内容摘要:当今世界处于“百年未有之大变局”,经济社会文化大发展、国际秩序大变革、国家间关系大调整,世界面临的不稳定性、不确定性突出,多边主义面临?;?,全球治理遭遇挑战。面对大变局,美国采取了逆全球化政策,欧盟、日本采取迂回多边主义政策,俄罗斯主张重构世界规则秩序。与之不同,中国坚持和平发展道路,践行合作共赢的开放战略,坚定维护多边主义。中国要继续加强研究世界正在发生的大变局,对外交往中保持务实、自信、低调,全面深化国内改革,顺应“大变局”塑造和延长战略机遇期,适应“大变局”构建更加公正合理的国际秩序。

  关键词:“百年未有之大变局”、中国外交、国际秩序

  作者简介:高飞,外交学院副院长、教授

  

  当今世界处于“百年未有之大变局”。从形式上看,经济社会文化的大发展、国际秩序的大变革、国家间关系的大调整,共同推动着世界体系的转型升级。从实质上看,世界面临的不稳定性、不确定性突出,多边主义面临?;?,全球治理遭遇挑战,大国战略博弈日趋激烈,国际格局和国际秩序正在发生复杂深刻的变化。面对大变局,中国外交保持战略定力,加强顶层设计,完善总体布局,在实践中奋发有为,有力地维护了世界秩序的基本稳定,成为变局中不可或缺的“正能量”。 

  一、世界处于“百年未有之大变局” 

  习近平同志多次指出,当今世界正处于“百年未有之大变局”,这是中国对国际形势和未来发展的科学研判和准确把握?!鞍倌晡从兄蟊渚帧奔劝?、经济、科技发展引发的世界结构性发展趋势的“变局”,也包括由现实世界不稳定性、不确定性上升而引发的“乱局”。

  第一,权力转移引发国际力量对比的“大变局”。进入21世纪,美国及西方发达国家掌控世界的能力持续下滑,新兴市场国家和发展中国家实现群体性崛起,中国、印度、俄罗斯、巴西等新兴市场国家在全球经济增长中发挥的作用越来越大,世界多极化加速发展,国际格局日趋均衡。其中,中国经济的崛起最为瞩目,从1979年至2018年,中国国内生产总值(GDP)年均实际增长超过9%,中国经济总量占世界经济的份额从1978年的1.8%上升到2018年的约16%。1978年,中国GDP仅相当于美国的6.3%、日本的14.8%,到2018年相当于美国的66.3%、日本的273.6%。根据联合国贸发会议的统计数据,从1990年到2017年,发达国家占全球GDP的比重从78.7%降至57.8%,而新兴市场国家占全球GDP的比重则由19.0%上升至38.5%。[1]2018年12月国务院发展研究中心发布的《未来国际经济格局变化和中国战略选择》报告预测,到2035年发展中国家的GDP将超过发达经济体,在全球经济和投资中的比重将接近60%,全球经济增长的重心将进一步从欧美转移到亚洲,并外溢到其他发展中国家和地区。[2]新兴市场国家和发展中国家的群体性崛起从地理和文化上颠覆了“西方中心论”,改变了1648年近代国际关系体系形成以来西方居于主导、东方趋于从属的态势,世界更加平衡和多元。

  第二,科技革命引发国家间竞争形态的“大变局”。技术创新一直是增进财富和福祉的最大驱动力。[3]在科技革新的推动下,人类正在走向第四次工业革命。在新一轮科技和产业革命中,重大颠覆性技术将不断涌现,科技成果转化速度明显加快,产业的组织形式和生产链条更具垄断性。在此背景下,世界主要国家都加大了以人工智能、大数据、物联网等为代表的新兴技术的投资研发,科技作为衡量一个国家综合实力的指标权重进一步加强,大国间科技竞争日趋激烈。自20世纪50年代以来,发达国家依托技术优势,主动转出低附加值产业,获取超额利润。1990年97.1%的专利由发达国家申请。2015年中国成为世界最大的专利申请国,专利申请占世界总量的比重达46.8%,[4]带动整个发展中国家专利申请总量超过发达国家。目前,中国已经在无人机、人工智能、云计算、区块链、纳米科技、生物医药等方面取得了领先世界的成果。截至2018年,中国研发人员总量达到418万人,居世界第一;国际科技论文总量和被引次数稳居世界第二;发明专利申请量和授权量居世界首位。高新技术企业达到18.1万家,科技型中小企业突破13万家,全国技术合同成交额为1.78万亿元??萍冀焦毕茁试ぜ瞥?8.5%,国家综合创新能力列世界第17位。[5]近年来,以美国为代表的发达国家因科技优势造就的新经济奇迹和竞争优势逐渐减弱。随着科技进入智能时代,大数据和区块链等技术的共性是分布式,代表了一种从技术权威垄断到去中心化的转变。有学者认为,在技术进步的推动下,国际政治层面的权威是“共识”,而不再是“强权”。[6]这同时也带来了新的挑战——伴随信息技术的进步,一个关乎各国生存和进步的领域却没有任何国际行为标准,美国人因此预言,“下一场战争将在网络空间打响”。[7]

  第三,民粹主义引发全球秩序调整的“大变局”。冷战结束后,全球化在优化资源配置、提升经济增长速度、传播新技术新文化的同时,也冲击着传统经济模式、侵蚀传统文化、威胁社会稳定。制造业的自动化或流水线曾经创造了大量全新的就业岗位(比如工程师),而今天的数字化和人工智能在减少大量传统服务业岗位的同时,已极难创造出足够多的新岗位。[8]这使得一些国家内部贫富差距拉大,“富者愈富、贫者愈贫”的现象十分突出。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨曾批评美国社会严重分化现象,认为在美国“1%的人拥有,1%的人治理,1%的人享受”(Of the 1%, By the 1%, For the 1%)。[9]经济上的挫败使中产阶层(尤其是年轻人和穷人)缺少机会和希望,导致民粹主义情绪不断上升。尽管全球化使资本摆脱了民族国家的控制,在全球范围优化资源配置,但也使一些国家取得了全球化进程中的优势地位,而另一些国家则滑向“边缘”地带,发展不平衡的现象日益显现,甚至加剧国内治理失灵,民族主义泛滥,出现“脆弱国家”和“失败国家”。这种情势不仅会导致西方二战后建立起来的“自由国际秩序”陷入困境,也可能使国际秩序进入一个再全球化、再意识形态化、再国家化的“逆周期”状态。网络信息技术的发展,更将加速这一进程?! ?/font>

  第四,逆全球化引发全球治理结构的“大变局”。伴随全球化的深入发展,国家间的相互依存日益加深,全球性挑战不断增多,客观上要求不断提升全球治理能力和水平。在国际金融领域,二战后建立起来的国际货币基金组织、世界银行曾发挥了重要作用。冷战结束以后,1997年亚洲金融?;?008年全球金融?;谋?,表明国际金融领域原有的制度安排已难以适应全球化快速发展的需要,亟需进行改革。2010年4月,世界银行发展委员会通过了新一阶段投票权改革方案,中国在世界银行的投票权从2.77%提高到4.57%,成为世界银行第三大股东国。同年11月,国际货币基金组织执行董事会通过改革方案,以中国为代表的发展中国家份额有所提升。然而,由于担心改革后新兴市场获得更大话语权,美国国会直到2015年才通过改革法案。2001年11月,世界贸易组织第四次部长级会议开启多哈回合贸易谈判,谈判原定于2005年1月1日前全面结束。然而,各成员不仅至今未达成一致,甚至世界贸易组织本身也陷入了严重的困境。在国际安全领域,“9·11”事件以后,以恐怖主义为代表的非传统安全威胁构成了国际安全的严峻挑战。以美国为首的西方国家,采用以暴制暴的方式,拓展自己的利益,导致世界面临“越反越恐”的局面。[10]2010年底,中东地区爆发了“阿拉伯之春”,突尼斯、埃及、利比亚等国政权更迭,也门、叙利亚发生内战;随后“伊斯兰国”借地区混乱崛起,沙特阿拉伯等国深陷也门内战,叙利亚战火持续,“阿拉伯之春”已经成为“阿拉伯之冬”。在大国关系上,美国固守冷战思维,把俄罗斯和中国设定为假想敌,通过北约东扩、制造“颜色革命”、发动“贸易战”使大国博弈不断升温?!?/font>

  当今的世界变局是体系性变局,在经济、政治、社会、文化各领域都有所体现。新兴市场国家崛起,传统西方大国的经济统治力下降,国家之间、国内社会阶层之间财富分配不平衡,引发严重的社会焦虑。贸易战在美墨、美加、美土、美欧、美中、韩日等经济体之间依次展开,围绕耶路撒冷地位的阿以冲突不断升级,美国与伊朗矛盾重启并成为焦点。伴随新技术的发展,“外交政策不再是塑造未来的实践,有成为国内政治一部分的危险。如果大国都在本国内以这种方式推行政策,国际舞台上的大国关系将遭到相应的扭曲。交换看法很可能变成固化分歧,政治家风范变成装腔作势。随着外交变成迎合激情的态势,寻求均衡有可能变成试探极限”。[11]政治领域各国矛盾激化,集中体现在国际体系结构的变化与国际关系的失序。冷战的结束,表面上看促成了美国独霸天下,但实际上大大增加了美国维持国际秩序的成本。[12]此间,新技术革命日新月异,特别是网络信息等与数字相关的技术发展尤为迅速,引起了生产、流通、分配和就业等各领域的连锁反应,全球化席卷世界,权力全球范围转移,发展中国家集体崛起,国际格局出现大幅调整。尽管发生了“9·11”事件、美国入侵伊拉克和全球金融?;戎卮笫录?,但从总体上看,当前国际社会对国际大格局的表述和定义尚未完全形成共识,[13]“一超多强”的“后冷战时代”成为描述冷战后世界最流行的用语。 

  二、大变局中主要国家的政策取向

  国际秩序是一套长久性的规则,它们在国际体系中限制行为、创造期望和指明角色。[14]“权力越大,责任越大”,世界主要大国对全球事务需要承担更大的责任和义务。面对世界经济复苏乏力、国际贸易摩擦增多、地区热点升温、大国博弈加剧带来的全球失序,世界各主要国家采取何种政策对未来国际秩序的构建具有重要影响。

  美国的逆全球化政策。面对日益增大的国际压力,美国逐步走上逆全球化道路,维护自己的既得利益。一是奉行贸易?;ぶ饕?。从2008年到2016年,美国对其他国家采取600多项歧视性措施,仅2015年就采取90项。特朗普政府上台后,坚持“美国优先”,四处挥舞?;ぶ饕宕蟀?,全球贸易摩擦骤然升温。二是推行规则修正主义。自2017年1月以来,美国已先后退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)、《巴黎气候变化协定》、联合国教科文组织、《全球移民协议》、《伊朗核协议》、联合国人权理事会、《中导条约》等国际组织和条约,威胁退出北约、《维也纳外交关系公约》、世界贸易组织、万国邮政联盟、国际货币基金组织甚至联合国等,按照美国的要求对《美韩自由贸易协定》《北美自由贸易协定》(NAFTA)等进行重新谈判,美国的“退群”行动使国际秩序进入了更加混乱和多变的时代。三是呈现政治孤立主义。近年来,美国孤立主义思潮再度涌起,强调减少国际义务,放弃扮演“世界警察”,专注解决国内经济与社会问题。美国减少国际干预,为多极化世界秩序的构建提供更多可能性。但与美国不负责任的干预一样,美国不负责任的收缩也导致国际金融市场动荡、地区冲突升级、恐怖主义蔓延等问题,给世界带来新的威胁。有人认为,美国民主政治体制长期失败所导致的实力衰落、中国的迅速崛起以及俄罗斯的复兴乃现存国际秩序垮塌的主因,但占主流地位的国际自由主义者认为,真正的原因是特朗普正在以单边主义和?;ぶ饕宕莼傧执拦晒适碌墓丶е释颂逑?。[15]

  欧盟、日本等迂回维护多边主义的政策。欧盟重视多边经贸合作,日本是以贸易立国的国家,二者对国际贸易摩擦极为敏感。欧盟认为,美国的贸易?;ぶ饕遄龇ㄖ荒苋萌蚱渌厍沤?,共同开放市场。然而,囿于英国脱欧、非法移民等问题,欧盟总体处于弱势地位,对中美贸易战采取“围观”态度。日本也对美国的做法不满,但因其在政治和安全领域严重依赖美国,只好采取迂回政策,推动自身主导的贸易便利化措施。日本经济产业省在2019年《通商白皮书》中对日益高涨的贸易?;ぶ饕灞泶锪擞锹?。白皮书援引世界贸易组织的估算称,主要国家新采取的提高关税等进口限制措施所涉及的贸易额,在2018年5月至10月超过50万亿日元(约合4600亿美元),环比增长了约5倍。尤其是二十国集团(G20)进口限制的贸易额,在2017年10月至2018年5月约为740亿美元,但2018年5月至10月增长至约4810亿美元,增加了约5倍。这其中一个重要原因是美国对进口钢铁加征了25%的关税。日本担心,“?;ぶ饕逵萦?,多边贸易体系可能会陷入瘫痪”。[16]2018年12月,由日本主导、其他10国参与的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)正式生效,日本对来自加拿大、澳大利亚、新西兰和智利等国家的进口农产品下调关税并放松配额限制。2019年2月,日本和欧盟签署的《欧盟-日本经济伙伴关系协定》生效,根据协定,欧盟将取消99%日本进口商品的关税,日本将取消94%欧盟进口商品的关税,包括82%针对农产品和水产品的关税,这将惠及法国、西班牙、意大利以及荷兰的农户——美国农业最有力的竞争对手。

  俄罗斯重构世界规则秩序的主张。俄罗斯认为,当今的国际秩序出现了严重问题,本质上看,西方自由主义主导的发展模式谋求全球主导地位,而2008年的国际金融?;┞读苏庖荒J降纳畈愦挝侍?。俄罗斯战略研究所经济学家霍洛德科夫认为,“美国在传播高新技术和转让知识产权问题上采取限制措施”“全球共同的商品、资本、技术和劳动力市场愈发分崩离析”。对于世界贸易体系崩溃,他希望“中国的‘一带一路’倡议孕育出新贸易体系的萌芽”“围绕中国形成强大的发展中国家集团,按照新规则进行贸易”。[17]俄罗斯国家杜马前副主席弗拉基米尔·卢金认为,联合国效率低下,现有机制亟需中俄等大国推动升级。[18]面对美国退出《中导条约》等挑战,俄罗斯积极推动俄中两国军事合作,以此来“试探亚太地区力量的反应”。[19]

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