水晶宫建筑

 首頁 >> 法學
賈圣真:行政任務視角下的行政組織法學理革新
2019年09月11日 09:40 來源:《浙江學刊》(杭州)2019年第1期 作者:賈圣真 字號
關鍵詞:行政組織法/行政任務/理論范式

內容摘要:

關鍵詞:行政組織法/行政任務/理論范式

作者簡介:

  內容提要:行政組織法理論需要回應現代行政任務的變遷。將行政任務視角引入行政組織法研究有兩方面理由:在現實層面,行政任務決定著行政組織的設置、規模和結構形態,行政組織是行政任務完成的結構性前提;在規范層面,憲法中“精簡、效率原則”對行政組織的建構具有一般性的指導和約束作用,行政管理法的規定為具體領域內的組織建構提供個別的指引。任務視角的引入可以使行政組織合法性的內涵更為豐富和靈活,拓展行政組織法的研究對象,關注規范、理論功能、理論框架,從而實現行政組織法的理論范式革新?!?

  關 鍵 詞:行政組織法/行政任務/理論范式

  標題注釋:本文是教育部人文社會科學青年基金項目“行政任務變遷視野下的行政組織法革新研究”(項目編號18YJC820028)和中央高?;究蒲幸滴穹選拔夜醒胝櫓ǖ耐晟坡肪堆芯俊?項目編號3122018R002)的階段性成果,并受中國民航大學科研啟動基金資助(2017QD25X)。

  作者簡介:賈圣真,法學博士,中國民航大學法學院講師。天津 300300

  行政組織法是行政法學理論體系中的重要組成部分。傳統行政組織法理論關注行政組織的主體資格、職權、相互關系等問題,意在從主體層面保障行政組織對外作出的行政行為的合法性。傳統行政組織法理論解決了行政職權獲得和責任歸屬問題,成為行政法體系的邏輯起點,但在面對中央和地方政府機構改革等現實問題時,在話語體系、分析工具等方面捉襟見肘。為此,有必要實現行政組織法的學理革新,增強行政組織法理論的包容性、回應性。

  2018年的國務院機構改革在市場監管、應急管理、環境?;さ榷喔雋煊蚨繼逑至恕靶姓撾瘛鋇枷?,圍繞行政任務整合同類職能,爭取實現某一任務的全流程、全要素由一個部門負責。①今后中央和地方的政府機構設置,可能從“因沿過去的業務領域”為主轉向“任務整合”為主。政府機構的巨大變化,為行政法學提出了許多亟待研究的課題。如果行政法學的理論是一個由多元變量決定的函數,行政任務至少是自變量之一。②圍繞著行政法如何回應行政任務的變遷、如何更好地實現行政任務,學界已有不少討論。但是,具體到行政組織法領域,與行政任務結合的研究卻并不多見。③已有的研究雖然強調行政組織法的任務導向,但對于行政任務與行政組織法之間的關系缺乏全面系統的論述。本文在行政任務視角下探討行政組織法的學理革新,試圖回答兩方面的問題:第一,引入行政任務視角的必要性,即在行政組織法研究中為何需要這一視角?第二,引入行政任務視角的效果,即視角的轉換會給行政組織法學理體系帶來哪些影響?

  二、行政任務與行政組織的關系

  在學者們的論述中,行政任務與行政組織的關系大致是目的與手段的關系,行政組織的建構與規制必須以行政任務與目的的達成為出發點,“任務—組織”之間必須有匹配性。④具體來說,行政任務在一定程度上決定著行政組織的存廢、規模和結構形態。但是,行政組織建立之后,必然具有自身利益,并往往為了自身利益而活動,這時,行政組織的存在會反過來影響行政任務的履行,并成為分配和完成行政任務的結構性前提。

  (一)行政任務與行政組織的設置、撤銷和重組

  行政組織建設過程中,首先需要考慮的是是否需要設置某個行政組織的問題。在行政學對組織設置的論述中,“職能目標”始終是需要考慮的首要因素,行政任務在邏輯上先于行政組織存在。因此,在組織設置上歷來主張因事設位、因事擇人,反對因人設位、因位設事。⑤當一項公共事務出現,需要政府承擔相應的行政職責時,政府就可能通過立法或其他形式設置一個新的行政組織來承擔和履行相應的行政職能。同樣,當某項行政任務履行完畢或者因為經濟社會的變化導致某項行政職能被取消時,曾經負責承擔和履行該項任務的行政組織就失去了存在的理由。例如,經過20余年的改革開放,通過專業經濟部門直接管理企業的體制已經越來越不適應建立現代企業制度的要求,因此在1998年的國務院機構改革中,大量裁撤、改組了電力、煤炭、冶金、化工等專業經濟管理部門。

  行政任務也與行政組織的重組密切相關。對行政任務的重要性、特殊性的強調,往往帶來一個組織的“升格”,或從原有的行政組織體系中分化出去;對相同或類似行政任務的整合,又可能導致組織被合并。例如,在藥品監管領域,藥監部門與衛生、食品等部門的分分合合,反映著不同時期對藥品監管任務的性質、藥品監管與其他相鄰領域行政任務的關系的不同認識。國家電力監管委員會從2003年設立,到2013年被撤銷,其職能整合入國家能源局,背后是電力監管究竟在多大程度上具有獨立性的問題。多輪機構改革實踐促使我們審視政府職能的綜合性與專業性,思考什么是同性質的行政任務,如何在規范上界定行政任務。⑥研究這些問題,有助于真正理順部門職責關系、解決職能交叉問題。

  (二)行政任務與行政組織的規模

  在資本主義社會前期,政府所需管理的社會公共事務并不多,對應社會分工所建立的行政組織機構在機構構成和人員數量上都處于一個較小的狀態。隨著政府職能的擴張,行政組織與人員在規模與數量上不斷增加??梢運?,現代行政組織的擴張態勢帶有必然性。⑦行政組織的規模取決于行政任務的數量和復雜程度。在現代社會,政府機構無論如何精簡,也不可能再回到“小國寡民”的狀態。問題不在于組織規模的大小,而在于如何實現組織規模與任務的平衡??刂菩姓櫓婺?,不僅是簡單縮減政府組織機構的數量,而主要是保持組織規模擴增的速度以使其能夠與組織任務量達到整體的一致性。⑧

  完成行政任務的需要是行政組織規模擴張唯一正當的理由。應該根據行政任務的規模合理界定行政組織的規模,防止行政組織為了自身利益盲目擴張。在這一過程中,行政組織法發揮著重要作用。在行政組織法定原則之下,通過對行政組織過程的規制來確保行政組織結果的合理和公正。行政組織的設置過程中的民主審議、預算控制可以減少行政組織設置的隨意性;通過法律確定行政組織的合理結構和設置標準,可以保障行政組織系統的相對穩定;機構編制的約束可以限制行政組織的總體規模。⑨總之,在實體和程序兩個方面,行政組織法都可以對行政組織的規模進行控制。

  (三)行政任務與行政組織的結構形態

  數百年來之行政歷史與實踐顯示,行政權應以一種合于效率與效能的方式出現。常見的擔保效率或效能的行政組織方式為科層式之體制??撇闃?官僚制)適應了行政對社會實施統一管理的需要,構成了行政組織的最基本類型。在傳統的科層制的組織形態之外,還存在其他多樣化的行政組織形態,例如德國的公法人,美國的獨立規制機構等。從20世紀70年代末開始,為了克服官僚制的僵化、膨脹、低效率等弊端,西方各國發起了聲勢浩大的新公共管理運動。這一運動的一個結果是行政組織的形態日益多樣化,在政府之外,還出現了各種“代理機構、權力主體和其他政府實體”(Agencies,Authorities and Other Government Bodies),西方各國政府通過將一些實體從傳統的縱向組織部門內剝離出來,并賦予其部分或全部獨立的法律地位,并在成立原因、資金來源、法律和組織形式、內部治理結構、責任機制以及與上級主管部門之間的關系等方面進行差異化的處理,使不同的行政組織能適應和應對不同的行政任務。⑩

  中國的行政組織形態也經歷了一個適應行政任務發展而分散化、多元化的過程。改革開放前,中國政府建立了與計劃經濟體制相匹配的條塊分割的行政組織系統。改革開放后,特別是確立社會主義市場經濟之后,一部分公共行政權力向企事業單位、行業協會等行政機關以外的組織轉移,同時,行政系統本身的結構也進行了調整。以國務院組織為例,從1998年起,專業經濟管理部門大幅度縮減,宏觀調控部門的職責加重;2008年開始合并職能相近的部門,實行“大部制”,這使得國務院的組織結構與改革開放前有了很大差異。在此基礎上,國務院的組成部門、直屬機構、直屬事業單位等各類機構的分類意義初顯,不同類型的機構不僅僅行政級別和政治地位不同,更主要的是對應著不同的組織形態、政策形成過程和管理模式,處理著不同類型的行政任務。2018年的國務院機構改革不僅大幅度調整了國務院機構設置,更將政府機構改革置于黨政軍群等各類組織改革的布局下統籌考慮。(11)行政權力的結構和邊界將更加復雜,行政組織的結構形態、承擔行政任務的組織類型勢必更加多元。

  總之,行政組織的結構形態并非僅有一種,也不是一成不變的,而是為了適應各類不同性質的行政任務而呈現多樣化的趨勢。行政組織法學可以從事各類行政組織形態的基本樣貌及類型化特質,其與行政任務之間的匹配性、關聯度的研究。(12)進一步地,行政任務與行政組織形態兩項要素相匹配的過程中,是否存在憲法法律限制,立法機關或行政機關是否具有選擇最適組織的義務,具體的思考路徑為何,均有必要從公法層面加以討論。(13)

  (四)行政組織是行政任務完成的結構性前提

  行政組織居于整個國家管理活動的上游,它不僅是直接的管理者,而且是資源的掌控者和規則的設計者,行政組織自身的結構成為行政任務完成的結構性前提。如果行政組織的權責清晰、結構合理、關系順當,那么行政職能就能得到較好的履行,行政任務可以得到高質量、高效率的處理。反之,行政組織的無序必然導致行政管理的混亂,產生資源浪費、運轉不靈等問題,無法順利達成行政目的。法規范賦予組織特定結構的同時,也將影響組織成員的行為,因此,組織法不僅促成任務的履行,同時也引導行政任務的特定方向。(14)對行政組織的規制可以從源頭上打造良好的行政管理體制,減輕行政過程下游的壓力。

  必須指出,行政任務雖然非常重要,但不是決定行政組織的唯一因素,有時甚至不是最主要的因素。國家的政治體制、財政狀況、既有的組織體系等因素與行政任務目標一起,共同決定著行政組織的設置和改革方向。行政權在國家憲法體制中的定位、政府職能的確定、行政組織改革中政治過程的運作,是比行政任務更上位的視角,并成為確定和理解行政任務的前提。

作者簡介

姓名:賈圣真 工作單位:中國民航大學

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:賽音)
W020180116412817190956.jpg
用戶昵稱:  (您填寫的昵稱將出現在評論列表中)  匿名
 驗證碼 
所有評論僅代表網友意見
最新發表的評論0條,總共0 查看全部評論

QQ圖片20180105134100.jpg
jrtt.jpg
wxgzh.jpg
777.jpg
內文頁廣告3(手機版).jpg
中國社會科學院概況|中國社會科學雜志社簡介|關于我們|法律顧問|廣告服務|網站聲明|水晶宫建筑