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陳曉楓 嚴倩:傳統監察權正當性的法文化析論及其現代轉化
2019年09月06日 09:52 來源:《江蘇行政學院學報》(南京)2018年第6期 作者:陳曉楓 嚴倩 字號
關鍵詞:監察權/正當性/法文化/轉化

內容摘要:

關鍵詞:監察權/正當性/法文化/轉化

作者簡介:

  內容提要:國家監察體制改革促成了監察委員會的產生,使監察權成為新的政治權力類型。以監察委員會為核心的監察體系則源于中國的民族文化基因及特色政治環境。傳統中國社會的監察權,源于中國特有的國家組織形式和公權力體系劃分式樣,其與西方國家的監察權存在著本質區別。傳統監察權契合了中國特有的法文化基礎,并在歷朝歷代得以不斷完善和成熟,最終形成了專屬的權力載體機構、系統的權力運行機制和清晰的權力內涵。當傳統監察權遇上現代社會,既有必要遵循傳統中國社會的法文化規則,亦得結合社會時勢變化而進行相應轉化,從而進化成兼具傳統文化和現代文明的“公共權力”。

  關 鍵 詞:監察權/正當性/法文化/轉化

  作者簡介:陳曉楓(1955- ),男,河北望都人,博士,武漢大學法學院教授,博士生導師,主要研究方向為中國傳統法律文化;嚴倩,武漢大學法學院博士研究生。武漢 430072

  官吏貪瀆和不良行政應該如何治理?這是世界各國都在探索的疑難問題。在新一輪的國家機構改革方案中,監察權作為“中國大陸政治權力的新族”[1]引發了學界的廣泛關注,尤其關于監察權的性質問題更是聚論無決。既有論著認為,監察權的性質大體可分為兩類:其一,“傳統三權說”,認為任何公權力均無法脫離立法權、行政權和司法權的范圍,監察權也不例外,應屬于司法權或行政權;[2](P287)其二,“新型獨立權力說”,認為監察權是一種與行政權、審判權、檢察權相平行的新型復合性國家權力,具有獨立于傳統三權的權力屬性。[3]然而,這兩類學說各有缺陷,前者仍立足于西方的三權分立,忽視了現代監察制度的發展,后者則過度關注新興權力的獨立性,忽略了權力的民族文化基因及其所處的政治環境。我國現行政治體制要求立法機關產生行政機關和司法機關,行政機關和司法機關皆向立法機關負責并報告工作??此菩姓ê退痙ㄈǖ玫攪朔種們矣剎煌卣莆?,但其設立不等于權力獨立,二者仍屬于立法權之下的職能分工。新興的監察權亦是如此,由人民代表大會產生,雖無法在西方的三權分立體系中找到精準對應,但與中國國情和政治體制改革的需求深刻契合。監察委員會的設立具有濃厚中國傳統文化特色,主要得益于中華民族傳統制度文化的積淀與傳襲,是對中國當前有中華法治特色的法權運行狀態及社會組織規則的正確反映?;詿?,從法文化角度解讀中國監察文化,方能實現傳統文化與現實制度之間的有機接洽,進而證成監察委員會設立的合理性。

  一、傳統監察權正當性的法文化基礎

  政治權力的劃分與國家的組織形式緊密相關,每一種權力均與國家最初的組織法安排相對應。若一個國家在組織過程中著力于分權制約,自然會偏向各種權力置于同等位置且相互轄制;反之若偏重于集權統一,則易于將權力劃分到不同的位階,統一為最高權威的核心權力所服務?;謊災?,監察權在一國公權力體系中的地位、表現形式等均受一國法文化的影響。傳統中國社會的監察權,源于中國特有的國家組織形式和公權力體系劃分式樣,其與西方國家的監察權存在著本質區別。

  (一)以“虛擬授權和軍事戰爭”為內核的國家建構模式

  中國以農業立國,其突出特點在于生產方式將社會組織固定在特定場域,地緣政治的框架下依然是以血緣關系為內核。從氏族向國家的發展過程中,部族之間通過武力征服不斷擴大疆域,但以血緣規則為基礎的國家治理原則并未發生實質改變。早期國家構建方式是擴族為國,政權的正當性來源于戰爭的勝利,而戰爭勝利的根本因素被認為是虛擬的“上天”的庇佑。上天統攝萬物,其至上權威通過戰爭勝利的方式被集中賦予戰勝部族的首領,權力獲得從一開始便具有綜合性和集中性特點。部族之間以戰爭結果為基礎,通過盟、誓、封賜等方式,利用宗法擬制的手段人為的確定相互之間的尊卑貴賤。以這種方式建國后,戰勝部族首領成為“天子”,具有疆域內最高的綜合性權力,卑屬部族通過自上而下的授權獲得地方治理權。此后,這種組織形式和層級關系則轉化為國家政權體系的原始組建構架。這種以虛擬上天授權和軍事戰爭為內核的國家建構模式,其政權的正當性是基于“上位”天的信任和許可而非“下位”民的支持和契約,由此君主與臣民之間形成的是尊卑有序的支配與服從關系。當這種尊卑有序的等級格局化為傳統中國社會最為穩固的統治基礎,以皇帝為核心的統治階級自然會不遺余力地維護這一格局的時代延續,其中最為直接有效的方式莫過于根據社會主體間的不同身份與等級而配屬不同的權利和義務,并用法律的形式予以確認。

  對于皇權統治秩序而言,官吏是治國之雙刃劍,“‘吏正’可使民誠篤,‘吏邪’則使民刻??;用奸吏‘行弊政’,‘治薄民’,國家危矣”[4]。同時,官僚集團與君主并不具備天然性的血緣紐帶聯系,其權力的無限擴張最終只會對皇權造成威脅,特別是皇權與相權之間的矛盾更是歷朝無法化解的難題。故此,只能扶持一股完全聽命于皇帝又專司官吏監督的政治勢力,實現官吏與民眾的分開治理。長達數千年的御史監察制度源此而生,它既是維護傳統社會尊卑秩序的倫理產物,亦是保障皇權統治秩序的政治產物。在御史監察體制之下,御史專司糾察百官且直接對皇帝負責,相當于將官僚集團裝入了監察的牢籠,防止其權力脫離皇權的控制。該體制也為卑不犯尊提供了一種間接的突破方式,即民眾可通過代表更上位的“尊”的御史來實現對官僚集團的監督。如朱元璋曾在午門外設立“登聞鼓”,鼓勵冤屈民眾擊鼓鳴冤,并由專門的御史負責處理。尊卑有序的等級格局在這種治理范式中得以巧妙維持,皇帝、官僚集團、民眾均在一定程度上實現了自身的需求。

  (二)以“一元和合”為本質的國家公權力體系劃分式樣

  與西方自然法“強調上帝和世界的二元性與緊張關系”[5](P121)不同,中國在自然與世俗社會的關系層面歷來強調天人合一。一方面,國人習慣于將天地萬物的始源歸結于“天道理氣”等原始同一狀態,強調本體與事物、整體與個體的原始統一,并將該理念灌輸于家、國、族和天下等系統,從而建構起整個社會“萬物歸一”和“一”統攝“多”的秩序架構。傳統中國社會的政治運行受該等哲學理念的作用,最終形成了一元和合的權力結構類型。在整個政治權力系統中,一元權威為核心,所有分支權力均來源并服從于這一核心?;嗜ㄗ魑穩ο低車囊輝ㄍ誦?,對其他所有權力實行統轄和合,而立法權、行政權、司法權等均是皇權的配屬,圍繞皇權利益進行運作?;實弁ü蚊骯俚姆絞澆隕淼囊輝Π湊盞燃對蛑鴆閬路?,塑造階層明顯、制衡相佐卻又統一集權的權力體系,進而將皇權的輻射范圍延伸到社會治理的每一個層面。恰如王亞南先生所說:“兩千年的歷史,一方面表現為同一形式的不同王朝的更迭,同時又表現為各王朝專制君主,通過他們各別文武官吏對農民施行剝削榨取的支配權力的轉移?!盵6](P31)而在這些文武職官中,承載監察職責的御史正是實現集權布局的關鍵樞紐,是所謂“一縣之眾必由于令,一郡之眾必由于守,守之權歸于按察,按察之權歸于天子”。①結合一元和合這一權力結構類型來審視,傳統監察機構的發展整合,監察權作用范圍的不斷擴充便有合理解釋。

  文化的沉淀注定中國監察權的獨具特色。其一,對官吏的監察很難通過司法權的制衡得到實現。傳統中國社會本就追求息訟和無訟,試圖通過和諧大同來實現國家的長治久安,這便注定司法權在權力體系中處于弱勢地位,不可能像西方一樣賦予民眾普遍訴權,司法權也就無法憑借訴權對其他權力進行限制,僅僅是社會管理的一種工具。其二,中國的監察路徑不是自下而上,而是由上而下。傳統監察權在很大程度上是皇權為了規范和限制官僚集團肆意妄為的政治產物,如此既可保障專制統治秩序,也可間接通過規范官吏的行為而保障民眾的合法權益。監察路徑只有從皇帝自上而下,方能具備權威性和高效性。

  (三)與西方國家監察權的文化差異

  西方國家普遍屬于海洋商貿文明,社會受商貿習慣規則的影響崇尚平等協商和政治均勢,故以契約形式確定每一個構成群體權利義務,在早期國家形成中發揮了重要作用。恰如霍布斯的社會契約理論所認為,國家的建立源于每一個成員讓渡出一部分天然自由,以此作為換取國家?;さ鈉踉級約?。這部分天然自由在讓渡給國家后,便轉化為類型各異的權力,客觀上要求與之相對應的國家機構作為容器予以承接和實施。[7](P79)

  以契約理念主導的國家社會語境下,早在公元前8世紀左右的希臘城邦,便已初具權力制衡理念和混合政體雛形。亞里士多德《政治學》中認為城邦國家的職能大體分為三個方面:一是與公共事務有關的議事職能,二是行政職能,三是司法職能。在國家職能實施過程中,君主、貴族、平民各階級均不能超越其他階層的政治地位,他們通過共同參與國家事務的方式使得各自的利益在政體中實現,從而達到政體的穩定。古羅馬時期,波利比烏斯通過觀察斯巴達的政治制度,塑造了“人民大會——執政官——元老院”三位一體的合作和制衡模式,明確提出將不同權力分由不同的機構行使。文藝復興后,洛克和孟德斯鳩則分別從代議制論證了立法權和法律執行權的分離以及司法權在國家權力運行中的重要性。從公權力職能上劃分立法、行政、司法,三者之間相互監督和制衡。這一體系中,司法權以維護各階層地位平等和各權力平衡實施為目標,并通過設立一定的規則和程序以及普遍授予民眾訴權的方式來保障這一目標的實現。

  由此可見,西方國家組織形式源于社會契約,國家政權的正當性來自民眾授權,國家的職責在于保障民眾安全并為之謀取福利,最終促使形成了立法權、行政權、司法權三權分立的公權力體系,這些均與傳統中國社會有著本質區別。國家公權力獨立并獲得合法合理論證后,權力的擴張性勢必會與民眾所代表的私權利形成沖突,如立法權可能會通過不利于部分民眾的法案,行政權更是由于其直接對應國家法律的行使和國家事務的管理而極易在行使過程中發生不良行政行為。對此,民眾基于西方國家的組織基礎而天然享有對國家監督的權力,自然也不會允許任何一種公權力對讓渡權力的原始主體進行侵害。絕對獨立且對民眾進行普遍授權的司法權油然而生,民眾可通過普遍司法管轄對侵害自身權益的立法權、行政權進行廣泛監督。與此同時,自希臘城邦時期便得以發源的議會式監察亦得以延續?!芭分藜嗖烊ㄖ貧仍謨⒐榛嶂浦謝竦貿浞址⒄購?,為美、法等國所效仿。民主制的權力架構基礎,使監察權在權力系統中獲得了獨立的支撐基礎,屬實質性權力,彈劾權是權力分支間達致力量均衡的重要機制。隨著議會制在世界傳播,監察彈劾權作為議會監督政府手段的基本模式得以確立?!盵1]其典型有瑞典的議會監察專員制和芬蘭的監察使制度。

作者簡介

姓名:陳曉楓 嚴倩 工作單位:武漢大學

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