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[齊魯策論]趙忠秀:打造自貿區建設的山東樣板
2019年09月04日 00:00 來源:大眾日報 作者:趙忠秀 字號
關鍵詞:探索;山東;試驗區;制度創新;自由貿易

內容摘要:建設自由貿易試驗區,是黨的十八大以來中央根據錯綜復雜的世界經濟形勢,總覽全局、主動應變、進一步推進改革開放的重大戰略部署。從2013年9月18日國務院批準《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》,設立第一個自由貿易試驗區,到2019年8月26日國務院發布《中國(山東)自由貿易試驗區總體方案》等6個新設自由貿易試驗區總體方案,全國分五批共設立了18個自由貿易試驗區,覆蓋了我國北至黑龍江、西南至云南的沿邊沿海區域及若干中西部省份。

關鍵詞:探索;山東;試驗區;制度創新;自由貿易

作者簡介:

  建設自由貿易試驗區,是黨的十八大以來中央根據錯綜復雜的世界經濟形勢,總覽全局、主動應變、進一步推進改革開放的重大戰略部署。

  從2013年9月18日國務院批準《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》,設立第一個自由貿易試驗區,到2019年8月26日國務院發布《中國(山東)自由貿易試驗區總體方案》等6個新設自由貿易試驗區總體方案,全國分五批共設立了18個自由貿易試驗區,覆蓋了我國北至黑龍江、西南至云南的沿邊沿海區域及若干中西部省份。

  面對不確定性加劇的國際經濟環境和新舊動能轉換關鍵期的挑戰,山東自貿區建設厚積薄發,承擔著新時代探索更高水平改革開放的使命。這也是山東發展的重大機遇,將有力推動新舊動能轉換,深度融入國家開放戰略,落實習近平總書記對山東“走在前列、全面開創”的殷切囑托。

  建設自由貿易試驗區,不是要形成“政策洼地”,而是要通過制度性創新形成“制度高地”。作為自貿“新成員”,山東自貿區應依托自身區位和資源稟賦,以制度創新為核心,探索經濟高質量發展的差異化模式和路徑

  建設自由貿易試驗區,是對將在全國范圍內實施的新的改革開放措施,所進行的壓力測試,通過試驗區內的探索、試行,形成經驗后再在全國復制推廣,進一步提高我國整體發展質量和水平,其本質不是形成“政策洼地”,而是通過制度性創新形成“制度高地”。

  例如,自2013年開始,在上海自貿試驗區先行先試“對外資實行負面清單加準入前國民待遇”的管理辦法,隨后形成全國性的負面清單管理制度,再到2019年3月15日全國人大通過《中華人民共和國外商投資法》。再如金融領域的開放創新,從支持在上海自貿試驗區內設立外資銀行和中外合資銀行,到2018年8月在全國范圍內取消中資銀行和金融資產管理公司外資持股比例限制,實施內外資一致的股權投資比例原則。

  我國實施自貿試驗區探索6年來,取得了一系列制度性成果,有的上升為全國性的法律法規和制度,這些成果也普遍適用于山東省。目前,我國自貿試驗區探索已進入深水區,初步形成東西互通、海陸連接、南北聯動的自貿區網絡體系,而作為最新一批自貿試驗區,中國(山東)自由貿易試驗區需要在更高的起點上繼續探索試驗,勇于攻堅,努力完成中央交付的重任。

  在前四批自貿區探索試驗的基礎上,針對山東實際,國務院批復的中國(山東)自由貿易試驗區總體方案,確定了明確的戰略定位和發展目標。戰略定位是遵循自貿試驗區“以制度創新為核心,以可復制可推廣為基本要求”的根本原則,全面落實中央賦予山東省增強經濟社會發展創新力、轉變經濟發展方式、建設海洋強國的三項要求,完成加快推進新舊發展動能接續轉換、發展海洋經濟、形成對外開放新高地的三項任務。自貿區的發展目標是經過三至五年改革探索,對標國際先進規則,形成更多有國際競爭力的制度創新成果,推動經濟發展實現三項變革,即質量變革、效率變革、動力變革,努力建成具有四個鮮明特征即貿易投資便利、金融服務完善、監管安全高效、輻射帶動作用突出的高標準高質量自由貿易園區。對照6年來我國自貿區實踐探索的標準,以山東為代表的第五批自貿試驗區戰略定位更高,標準更嚴,任務更重,而時間很緊,在三至五年時間就要形成具有國際競爭力的制度創新成果。

  山東自貿試驗區與其他17個自貿試驗區一道,并聯融入“一帶一路”倡議和自由貿易區網絡等國家開放戰略,承載著新時代全面深化改革開放和推動經濟高質量發展的重要使命,服務于對外開放的總體布局。作為自貿“新成員”,山東自貿試驗區應依托自身區位和資源稟賦,以制度創新為核心,探索經濟高質量發展的差異化模式和路徑。從區域布局來看,山東自貿試驗區側重對接日本、韓國,牽手遼寧、黑龍江自貿試驗區推動東北亞區域經濟一體化;攜手河南、河北、天津自貿區,鏈接京津冀協同發展;連結江蘇、上海自貿區,對接長三角區域發展?!∫宰悅呈匝榍匾翱?山東融入中日韓區域經濟合作和“一帶一路”建設的廣度和深度將不斷拓展,東西互濟,資本、技術、人才、信息等資源要素將更加自由、便捷地流動。通過自貿試驗區的建設,山東的區位責任無疑將更加重大。

  山東自貿區的主要任務,可概括為“5+2”。在具體建設過程中,應找準經貿規則與國際先進標準的差距,著力補短板,一方面借鑒先行自貿區的經驗,另一方面加強自主創新,爭取形成集成化的改革成果,打造自貿區建設的山東樣板

  山東自貿區的主要任務,包括具有共性的五項任務和具有自身特色的兩項任務。五項共性任務,即加快轉變政府職能、深化投資領域改革、推動貿易轉型升級、深化金融領域開放創新、推動創新驅動發展。這是規定動作,有著豐富的內涵,細化為一百多項具體政策措施。

  對照第一批和第二批自貿試驗區要完成的任務,這五項規定動作的難度都大大提高了:從探索到加快,從擴大到深化,從方式轉變到轉型升級。中央又根據山東獨特地理位置和產業特色,賦予山東兩項特殊任務,即高質量發展海洋經濟、深化中日韓區域經濟合作。

  從產業特色來看,山東自貿試驗區可以重點發展海洋經濟,推動海洋科技創新,培育和發展海洋現代服務業,服務海洋強國戰略。山東的海洋資源豐度位列全國第一,并且擁有豐富的海洋科技創新平臺和人才隊伍,山東自貿試驗區的設立將為經略海洋帶來重要機遇。在東北亞發展的大格局下,中日韓自貿協定談判正在有序推進,促進三國地方經濟合作既能分享區域經濟合作的成果,又能夯實自貿協定談判的基礎,推動東北亞區域的和平與發展。

  如何將5+2的動作做到完美?在總體方案中已不再對海關特殊監管區和非海關特殊監管區作特別區分,主要任務和具體措施的重點在向制度創新傾斜。根據總體方案的七項主要任務,山東自貿區已制定了112項具體措施。這是在吸收借鑒其它自貿區建設經驗的基礎上,根據山東自貿區濟南、青島、煙臺三大片區的具體情況,經過充分論證而制定的,將充分發揮各個片區的優勢,實現差異化發展。

  從過去的經驗來看,在具體實施過程中,找準經貿規則與國際先進標準的差距,開展改革試驗補齊短板,是自貿試驗區制度創新的重要方式。上海、廣東、福建等自貿試驗區,積極借鑒國際上先進的經驗做法,在探索國際貿易“單一窗口”和負面清單模式方面取得了突出成績,這些經驗都可以吸收借鑒。此外,國家不斷總結各個自貿試驗區在實踐中形成的全國可復制可推廣經驗和最佳實踐案例,我們應當結合山東自貿區實際情況,既率先將改革經驗進行復制推廣,也對已有的改革經驗進行創新式探索,爭取形成集成化的改革成果,打造自貿區建設的山東樣板。

  在山東自貿區的總體方案中,有很多內容是獨有的,如深化金融領域開放創新任務中的“合格境內有限合伙人試點工作”,在推動貿易轉型升級任務中的“探索取消自貿試驗區海關特殊監管區內企業從事貿易經紀與代理的經營許可或改為備案”等。在這些政策向山東大力傾斜的領域,勇于創新形成全國可復制推廣的經驗,是試驗區責無旁貸的責任。

  橫向比較,各個自貿區主要任務的共性部分基本是一致的,其中第一項任務“加快轉變政府職能”應該說是重中之重。各個自貿區都形成了各自一定的經驗,如山東推進“證照分離”改革全覆蓋,推行“極簡審批”“不見面審批(服務)”,深化“一次辦好”改革。江蘇推進“2個工作日內開辦企業,3個工作日內獲得不動產登記、30個工作日內取得工業建設項目施工許可證”改革,全面推行“互聯網+政務服務”模式,深化辦稅繳費便利化改革等。因此,在實施過程中,要加強各自貿試驗區之間的合作探索與互動交流,相互借鑒,協同推進各領域的改革試驗,這有利于加快形成可復制推廣的全國性經驗。

  為更好學習國內外自貿區的先進理念、制度和做法,山東自貿區在建設中可以采取多項措施,如開設自貿大講堂,舉辦與自貿試驗區建設相關的學術交流論壇,組織學習國內外自貿區的先進理念、制度,支持相關管理部門或企業選派專業人才到兄弟自貿試驗區研修,赴國外自由貿易港(園區)調研,學習國內外先進經驗等。

  按照依法放權、按需放權、應放盡放原則,向自貿區下放省級管理權限;同時,自貿區建設不能只專注于區內,要實現區內區外互聯互動,并進一步向全省輻射,促進全省的行政管理體制改革,提升貿易、投資便利化水平,實現全省更高水平的對外開放

  前四批自貿區建設的成功經驗,為山東自貿區建設對標榜樣單位、對標國際先進規則,提供了借鑒,也為山東自貿區建設帶來很大的后發優勢。山東自貿試驗區應緊扣總體方案的任務要求,以制度創新為核心,以可復制可推廣為基本要求,立足自身區位和資源稟賦,加快改革創新探索,努力建成貿易投資便利、金融服務完善、監管安全高效、輻射帶動作用突出的高標準高質量自由貿易園區。

  應按照總體方案對三大片區的差異化功能定位,充分結合區位、產業等優勢,開展貿易、投資、金融、科技等領域的改革創新,發展功能差異化、各具特色的產業體系,加快培育具有山東特色的現代產業。應做好組織保障工作。加快確定自貿試驗區組織架構,構建高效運行的管理體制;遵照“依法放權、按需放權、應放盡放”原則,研究制定落實總體方案中各項改革任務應放、需放的省級管理權限;對總體方案中的改革任務進行分解,抓實領導責任,對標對表逐項達標、逐項突破;推出人力、物力和資金等方面的配套管理政策,確保改革任務落實落細落地。

  自貿區建設是一項系統工程,需要統籌考慮不同建設階段、不同區域、不同環節、不同部門之間的聯動與協調。

  要保證自貿區各片區基礎設施的承載力。自貿區建設對基礎設施有較高的要求,比如青島港區的建設和充分利用、濟南作為物流中心應加強的專業物流平臺建設等。沒有基礎設施的支撐,制度建設難以落地。在自貿區建設前期須認真摸清、排查各片區的基礎設施情況,針對自貿區建設與發展需求,對未來基礎設施的需求做好規劃,同時做好金融服務創新的聯動,創新各種基礎設施建設的融資途徑。

  要保證自貿區對下放經濟社會管理權限的承接力。總體方案中提出將能下放的省級經濟社會管理權限全部下放給自貿試驗區,這對自貿區的管理能力提出了新要求。自貿區承接下來后如何進行“放管服”?如何做到“放得開、管的住”,這需要充分考慮實際情況,審慎判斷、大膽嘗試,對各類經濟社會管理權限做到分層次、分標準的放開并有效管住。

  制度性創新要力爭實現補短板、創優勢、建特色。自貿區建設中的一些具有普遍性、普適性的任務以及相應的通用做法,可以直接進行復制,并在復制利用過程中繼續尋求改良和優化,以較低學習成本實現山東省自貿區部分建設內容的改善;對于具有共性但是在不同地區又呈現出不同個性的內容,可以借鑒先行自貿區的做法,結合山東實際進行創新,以形成獨特優勢;對于自貿區建設任務中相對比較獨特性的內容,比如山東自貿區要高質量發展海洋經濟及深化中日韓區域經濟合作,這在國內沒有可借鑒的來源,對于這方面的建設任務,必須遵循因地制宜、解放思想、大膽創新的原則,力爭推出領先型的改革創新舉措。

  各項制度性創新措施要分階段、分層次逐步推進。山東自貿區建設需要達到的效果,包括貿易投資便利、金融服務完善、監管安全高效、輻射帶動突出等,需要不同職能層面制度性創新措施的共同作用以及相互之間的協調聯動,要選擇各建設內容主軸中最主要的或者影響最大的一環著手,分階段、分層次逐步推進,不宜大撒網似的全面攤開。

  要設計對制度性創新科學合理的評價機制。對制度性創新措施如何評價其效果,要有一套科學客觀的評價體系,而不能僅僅依賴于現實情況的體現。比如在很多自貿區建設初期,對于投資便利化以及負面清單制度,其設計的真正用意不是簡單的外資引進來的問題,而是外資高質量引進以及通過外資帶動國內資金走出去的問題。要避免用原來管理經濟技術開發區、保稅區的思維去管理自貿區,而是要積極探索自貿區自身的優勢和定位,打造主動創新的“制度高地”。

  要建立統一的信息管理平臺。簡化貿易、投資流程,大幅提高了貿易、投資的便利性,但對于監管層而言,很多信息還是分散的,需要建立一個統一的信息管理平臺,綜合各個職能部門對相關企業的所有信息,包括企業信息、工商信息、海關信息、銀行信息等;在建立統一的信息管理平臺的基礎上,還要逐步拓展建設其他服務平臺,以打破各個職能部門信息孤島的問題;另外還需要加強立法,要求企業承擔起有效提供相關信息的責任。

  要注意區內區外的輻射及互動。自貿區的建設不能只專注于區內,還要考慮與區外其他區域的互動,要提升自貿區對其他區域的輻射效應。要做到產城融合,產業與城市功能融合、空間整合,“以產促城,以城興產,產城融合”。城市化與產業化要有對應的匹配度,不能一快一慢,脫節分離。

  加強自貿區建設經驗的獲取、轉化、復制、推廣。自貿區建設要實現區內區外互聯互動,并進一步向全省輻射,促進全省的行政管理體制改革,提升貿易、投資便利化水平,實現全省更高水平的對外開放,一個重要的實現手段就是及時總結自貿區建設的可行經驗,并高效轉化、復制、推廣,這也是設立自貿試驗區的初衷。要抱有復制推廣經驗時不我待的緊迫感,幫助全省應對日新月異的技術變革和日趨激烈的外部競爭。在復制推廣過程中,要注意堅持“兩手抓”,突出重點、統籌兼顧,從依托山東自貿區自身特色的突破性、實質性改革舉措和普遍適用的一般性改革舉措兩方面,同時入手,全面加快復制推廣過程。

  建設高標準高質量的中國(山東)自由貿易試驗區,打造新時代改革開放的新高地,必須解放思想、大膽創新,充分落實改革自主權,同時強化底線思維和風險意識。在自貿區建設過程中形成的創新精神和創新文化,勇于擔當狠抓落實的工作作風,也將對促進山東新舊動能轉換,落實習近平總書記對山東“走在前列、全面開創”重要指示,產生持續的推動力。

  (作者系山東財經大學校長)

作者簡介

姓名:趙忠秀 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張彥)
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